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夏莉萍:海外中国公民和中资企业的安全风险—— 基于中国驻外使馆安全提醒之分析

发布于 July 6, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

夏莉萍,CGE合作专家、外交学院外交学与外事管理系教授。

近年来,“一带一路”倡议逐渐从理念转化为行动,从愿景转变为现实,建设成果丰硕。随着“一带一路”沿线国家的范围不断扩大,前往共建“一带一路”国家投资、旅游、留学和工作的中国公民和中资企业也越来越多。他们的安全问题直接关系到“一带一路”建设的顺利推进。2019年1月21日,习近平主席发表重要讲话,强调世界大变局加速深刻演变,全球动荡源和风险点增多,中国外部环境复杂严峻。要加强海外利益保护,确保海外重大项目和人员机构安全;要完善共建“一带一路”安全保障体系。这就要求我们必须清楚涉及海外中国公民和中资企业的主要安全风险情况,这样才能有针对性地做好“一带一路”安保体系建设工作。

国内外学术界相关研究大致可分为两大类:一是对全球范围内有关海外中国公民和中资企业的安全风险进行研究,但这些成果发表距今有一段时间,使用的都是2014年以前的数据;二是对某些地区,如东盟、中亚、撒哈拉以南非洲或某个国家如刚果(金)、巴基斯坦、苏丹等的中国公民和中资企业的安全风险状况进行分析。

本文以2017~2018年中国驻171个国家使馆官网上发布的安全提醒信息(以下简称“安全提醒”)为依据,对“一带一路”建设不断推进背景下全球范围内海外中国公民和中资企业面临的安全风险状况进行研究。研究数据的选择主要基于以下考虑:其一,驻外使馆发布安全提醒的权威性。发布领事保护和协助预警信息是外交部的主要职责之一。外交部和驻外使领馆每天24小时、全天候地监测世界各地安全风险,根据有关国家安全形势和社会治安状况,设定相应的常规性安全提醒;同时,当有关国家可能或已经发生武装冲突、恐怖袭击、自然灾害、疾病疫情和社会动荡等突发情况时,根据相关事态对中国公民的威胁程度发布相应的风险预警信息,并视形势发展适时调整。因此,驻外使馆发布的安全提醒是探查相关安全风险的有效途径。其二,安全提醒的时效性和完整性。因安全提醒的主要目的是帮助公众了解有关国家的安全风险,具有很强的时效性,并非所有中国使馆网站都保留数年前的安全提醒,所以笔者选择了近两年(2017年1月1日至2018年12月31日)--也是保存最为完整的两年的安全提醒作为分析样本,以期对近期涉及海外中国公民和中资企业的安全风险有较为全面的认识。


海外中国公民和中资企业安全风险的主要类别和特点



2017~2018年,171个中国驻外使馆共发布了1131条安全提醒,其中2017年511条,2018年620条。笔者根据安全提醒的内容,将其分为两大类,即常规安全提醒和非常规安全提醒。一般春节、国庆节等假日或旅游旺季来临之前,各使馆会发布例行安全提醒,内容不专门针对某一类别的安全风险。中国驻外使馆2017年发布常规安全提醒32条,2018年98条,合计130条。非常规安全提醒是指中国驻外使馆根据有关国家可能的或已经发生的武装冲突、恐怖袭击、暴力抢劫、自然灾害、疾病疫情和社会动荡等突发情况及相关事态对中国公民和中资企业的威胁程度而发布的针对某一类别安全风险的预警信息。中国驻外使馆2017年和2018年分别发布非常规安全提醒479和522条,合计1001条。

笔者根据非常规安全提醒涉及的安全风险内容将其分为9类(参见表1),按有关信息数量由多到少排序,分别是社会治安类、中国公民和中资企业违法违规及行为不当导致的安全风险(简称“违法违规和行为不当”)类、恐怖袭击、武装冲突和政局动荡类;流行性疾病类、自然灾害类、旅游项目风险类、其他类、交通安全类以及经济和劳务纠纷类。因为中国驻108个国家的使馆(占171个使馆的63.2%)都发布了关于不法分子冒充使馆工作人员进行电信诈骗的安全提醒,所以社会治安类风险是安全提醒中涉及最多的内容。


                   ▲数据来源:作者根据各使领馆官网资料自制。


中国驻各大洲使馆发布的安全提醒内容呈现出不同的特点。中国驻亚洲国家使馆发布的关于四类风险(违法违规和行为不当类、自然灾害类、旅游项目风险类和劳务纠纷类)的安全提醒数量最多,占相关类别安全提醒总数的比率分别为41.1%、50%、44.9%和54.5%。中国驻非洲国家使馆发布的关于四类风险(社会治安类、恐怖袭击、武装冲突和政局动荡类、流行性疾病类和交通安全类)的安全提醒数量最多,占相关类别安全提醒总数的比率分别30.9%、45.5%、66.6%和38.2%;尤其是关于抢劫、杀人和绑架等恶性社会治安事件的安全提醒最多,有68条;占该类安全提醒总数的近60%,远远超过中国驻其他各洲使馆发布的此类安全提醒数量总和。中国驻欧洲地区使馆发布的关于盗窃类风险的安全提醒最多,占相关提醒总数的68.5%。

        ▲数据来源:作者根据各使领馆官网资料自制。


(一)社会治安类安全风险分析

社会治安类安全提醒可分为三种(参见表3),其中关于诈骗犯罪的安全提醒最多。犯罪分子利用技术手段冒充使馆工作人员进行电信诈骗;在澳大利亚、美国、新加坡、英国等中国留学生比较集中的国家发生多起针对留学生的虚拟绑架案,涉案金额巨大。在菲律宾、缅甸等东南亚国家,中国公民被骗参与赌博。在丹麦、英国等欧洲国家,有不法分子冒充警察,出示假证件,以“怀疑毒品交易”或“例行检查”等理由检查中国公民的证件、钱包,趁机窃取财物。

     ▲数据来源:作者根据各使领馆官网资料自制。


中国驻53个国家的使馆发布了关于暴力抢劫、杀人、绑架的安全提醒,具体为非洲25国、亚洲8国、南美洲7国、北美洲5国、欧洲和大洋洲各4国。发布此类安全提醒最多的三个使馆均为驻非洲的国家使馆,分别是驻刚果(金)使馆(11条)、驻乌干达使馆(7条)和驻南苏丹使馆(5条)。中国驻35个国家的使馆发布的此类安全提醒中明确提及受害人为中国公民,其中除日本、澳大利亚外均为发展中国家。不少安全提醒明确提及,一些案件是专门针对中国公民、中资企业和华商店铺的。例如,在澳大利亚发生的侮辱、殴打中国留学人员的事件;在纳米比亚、阿尔及利亚、加纳、莱索托和苏里南发生多起针对中国公民、中资企业及华商店铺的武装抢劫案件。在约旦发生了殴打中方工程管理人员事件。仅2018年1~11月间,在加纳就发生了针对中国籍采金人员的抢劫案件7起,共造成6死13伤。

通过对涉及中国公民的此类案件情况进行统计(参见表4),可以发现以下特点:第一,涉及在非中国公民安全的此类提醒最多,中国驻非洲21个国家的使馆发布了42条明确提及受害人为中国公民的安全提醒,占相关安全提醒总数(66条)的63.6%。第二,从安全提醒明确提及的受害方看,涉及在非中资企业的最多,有17条,占涉事中资企业总数(20条)的85%;涉及华侨商铺、餐馆、超市的案件在非洲和北美洲比较多;在澳大利亚,留学生是最主要的受害群体。

盗窃案件的受害者多为中国游客,相当一部分案件发生在发达国家,尤其是颇受中国游客欢迎的欧洲地区。如多名中国游客在巴黎市区酒店遭遇入室盗窃;在法租车自驾游期间,遭遇犯罪团伙跟踪尾随盗窃。瑞士治安整体良好,但犯罪案件时有发生。据瑞士联邦统计局数据,2016年瑞士抢劫案件共计47944起,平均每天约130起。2017年,中国驻瑞士使馆连续接到多起中国游客因财物、身份证件被盗抢的求助信息。2018年9月,中国驻瑞典使馆发布安全提醒,表示自2018年4月以来,使馆几乎每天都收到中国游客财物被盗、被抢、证件遗失的报告。

数据来源:作者根据各使领馆官网资料自制。


(二)违法违规和行为不当类安全风险分析

此类安全提醒内容大致可以分为三个方面,即与出入境相关的违法违规行为、其他违法违规行为和行为不当。

1.与出入境相关的违法违规行为

与违反出入境规定相关的安全提醒共86条,占违法违规和行为不当类安全提醒总数(180条)的约一半(47.7%),具体可分为以下多种情况。

(1)签证种类、入境次数与实际不符或提供虚假信息。例如,在越南发生了多起中国公民因所持签证种类与入境目的不符而入境受阻案件;在克罗地亚、乌克兰等非申根国家,发生多起中国公民持单次申根签证入境克罗地亚或乌克兰

后无法再次返回申根国家,直接被送回国的案件;在孟加拉国,发生多起中国公民因提供虚假邀请函、在孟地址,或随意填写入境卡导致入境受阻,部分人员被原机遣返。

(2)未办理签证入境。例如,2018年,接连发生数起中国公民无印度签证自尼泊尔误入印度境内,被印方以非法入境罪拘留,甚至被起诉的案件;部分乘火车经莫斯科前往加里宁格勒观赛的中国球迷因未办理立陶宛(火车必经地)过境签证而受阻。

(3)未遵守团体旅游免签须经对方国家指定旅行社组团入境的规定。例如,2017年,中国公民30多人自行组团赴俄旅游,但到达莫斯科后,因为没有“名单”,全团人员无法入境。根据中俄两国关于互免团体旅游签证协定,中国旅游团可“免签”入境,但团队领队必须携带经对方国家主管部门和接待旅行社盖章确认的含有团员护照信息的名单原件,交由边防人员查验。同时,对方接待旅行社应提前将名单交本国边防备案,边防机关查验两份名单无误并有接待旅行社代表在场的情况下才能放行。

(4)因签证有效期问题而被阻止入境或离境。在俄罗斯和哈萨克斯坦,都曾发生中国公民因未在签证有效期内入境或离境,或入境受阻,或被罚款并被判驱逐出境的事件。根据两国法律,签证过期属行政违法,需经法院判决方可出境。按违规程度,判决结果可能为罚款、驱逐出境(若干年内不得入境)或拘留。

(5)入境后,因换发证件上无有效签证或未申请相应出境文件而被阻止离境。在巴基斯坦,有中国公民持中国驻巴使领馆补发的护照或旅行证,但因证件上无巴签发的有效签证而在离境时遇阻。按规定,外国公民获颁新证件后,需向巴内政部申请新签证或出境许可方可继续在巴停(居)留或离境。在阿尔及利亚,有中国公民持《旅行证》出境受阻。按规定,外国人在离阿前须向机场边检提供相关证明。如持护照出境,须出示有效签证或居住证;若签证和居住证已过期,须在离阿之前去当地警局办理离境证明。

(6)因陆路或水路入境,旅行证件上无入境章而受阻。中国和白俄罗斯有免签协议,但有中国公民从陆路由俄罗斯出境,入境白俄罗斯,由于俄白陆路间不设边防,中国公民的护照上没有留下相关出入境记录。这导致他们无法在白办理居留手续,出境时面临罚款和列入不良名单的处罚;在离白返俄时,因无出境俄记录而被俄边防拒绝入境。在秘鲁,发生多起中国公民从陆路或水路入境,因入境时未到移民部门窗口办理手续,移民官未在其所持护照上加盖入境章而造成出境受阻。秘鲁法律规定,如外籍人员所持护照未加盖秘鲁入境章,将被视为非法入境,须经过长时间司法程序办理出境许可,甚至可能被列入移民部门黑名单,被驱逐出境并被限制再次入境。

(7)违规携带物品。所携物品包括现金、烟酒、象牙制品、濒危野生动物制品甚至毒品,以及携带猪肉或猪肉制品进入伊斯兰国家等。例如,在越南、荷兰和纳米比亚,发生多起中国公民入出境时因未申报随身携带的超额现金而出入境受阻,不仅现金被没收,还遭羁押甚至受到刑事犯罪指控。在斯里兰卡,有中国公民入境时,因身上未携带足够现金、无返程机票,被移民局原机遣返,并自行承担遣返机票费用。在泰国,常常发生中国公民因超量携带烟酒入境遭处罚。在纳米比亚和墨西哥,有中国公民因携带象牙制印章、濒危野生动物制品或因携带被判刑入狱。在马来西亚,屡有中国公民(多为女性)入境马来西亚时,因自称帮人携带的物品中被发现藏有毒品而被马来西亚海关或警方扣押,经马来西亚法院审判定罪,部分被押人员因涉案证据链完整,携带毒品量大,被判以死刑。在毛里塔尼亚,发生多起中国公民入境时因携带猪肉制品而被查扣和罚款案件。

2.其他违法违规行为

(1)伪造居留证件和出售假货。在苏里南和马达加斯加,有中国公民因涉嫌伪造居留证件被拘;在牙买加涉嫌售卖假货被拘。

(2)非法居留和非法就业。中国公民因逾期居留和非法就业而被当地警方抓捕的事件时有发生。例如,2018年1月,约旦警方抓扣并驱逐了多名在约旦从事非法按摩工作的中国公民。6月,相继发生中国公民因持旅游签证在斯里兰卡逾期滞留、非法务工、从事卖淫等活动被当地相关部门逮捕、罚款、遣返事件。9月,菲律宾移民局在马尼拉等地多家商场开展行动,抓捕非法就业人员,包括中国公民在内的百余名外国公民被捕。

(3)非法开采。2017年3~7月,加纳政府组建了由军队和警察组成的联合执法队伍,加大打击非法采金力度,抓捕多名中国公民。2018年6月,印尼移民执法部门针对当地金矿外籍非法劳工展开执法行动,有中国公民被扣并接受调查。

(4)偷税漏税和违规退税。2017年10月,孟加拉国税收、警方等部门针对外籍人员展开执法行动,部分中国公民因涉嫌偷税漏税被接受调查。按照规定,欧盟成员国居留卡持有者不可以在欧盟国家办理退税。2017年8月,一名同时持有法国旅游签证和另一欧盟成员国居留卡的中国游客在戴高乐机场退税,被法国海关处以高额罚款。

(5)参与诈骗、洗钱、违法进行电子金融交易。2017年11月,几名在格鲁吉亚经商的中国公民因涉嫌非法洗钱被格银行起诉。2018年1~3月,在韩国,包括留学生在内的中国公民涉嫌参与电信诈骗、违反电子金融交易法等案件达109起。在澳大利亚,有中国留学生私下换汇,因涉嫌洗钱而被执法部门调查。、

(6)违规从事赌博。在缅甸、菲律宾等东南亚国家,发生了多起中国人设赌场,骗中国人参与赌博,因赌资纠纷,被骗者遭扣押、殴打,其家属被索要赎金。

(7)违反著作权法。2018年,几名在日本的中国公民因涉嫌违反《著作权法》被捕。在日本,未获得原作者或版权方授权擅自翻译、发布、传播作品,即使不以盈利为目的,也违反日本《著作权法》。利用网络等途径下载或上传盗版电子书籍、音像制品、游戏软件、图片资源等均属非法。

(8)违反动物保护法。2018年1月,纳米比亚动物保护协会致函中国驻纳使馆,反映某中国公司员工违反动物保护法,食用乌龟、鸟类,涉嫌虐待动物。2月,斯里兰卡警方在科伦坡当地一家中餐馆搜查出野生穿山甲,根据《动物虐待条例法》逮捕该餐馆中国籍经理并处以高额罚款。

(9)违规携带和放飞无人机。2017年,发生数起中国游客因在巴黎上空放飞无人机而被法国警方拘留并接受司法调查事件。中国驻缅甸、柬埔寨和阿联酋使馆都发布过关于携带和放飞无人机的安全提醒,警告违者将被处以拘留和高额罚款。

(10)违规拍照。在斯里兰卡,曾发生多起中国游客因违规对文物拍照而被处罚的案件;中国使馆多次发布提醒,请中国游客不要“挂火车”拍照,但仍有人忽视提醒,导致跌落受伤甚至丧命的事件多次发生。

3.行为不当类安全风险分析

(1)违反宗教文化习俗。中国驻孟加拉国、文莱、马尔代夫等使馆均提醒中国公民斋月期间严格遵守相关习俗;驻缅甸、斯里兰卡使馆提醒遵守信奉佛教国家文化习俗;驻蒙古使馆提醒遵守当地文化习俗;驻澳大利亚使馆提醒遵守原住民习俗。

(2)维权方式过激。过激维权主要与廉价航空服务纠纷有关。海外中国游客对廉价航空公司服务不满,维权行为方式过激,如集体唱国歌、与有关人员发生肢体冲突,引起当地执法部门干预。

(三)恐怖袭击、政局动荡和武装冲突类安全风险分析

关于恐怖袭击、政局动荡和武装冲突的安全提醒分别有78条、69条和20条,占该类安全提醒总数之比分别为46.7%、41.3%和12%。中国驻外使馆发布的关于恐怖袭击的安全提醒涉及28个国家,占171个建交国的16.4%。具体情况为亚洲12国,包括西亚7国(伊拉克、以色列、叙利亚、利比亚、阿富汗、土耳其、巴勒斯坦)、东南亚3国(菲律宾、印尼、缅甸)及南亚2国(巴基斯坦、孟加拉国);非洲8国(埃及、乌干达、尼日利亚、索马里、刚果金、喀麦隆、马里、尼日尔)、欧洲5国(芬兰、西班牙、英国、俄罗斯、法国)、拉丁美洲2国(厄瓜多尔、哥伦比亚)、大洋洲1国(澳大利亚)。这在一定程度上反映出西亚非洲地区恐怖威胁比较突出。在政局动荡类安全提醒中,关于大规模集会示威游行的有30条,数量最多,占总数(69条)的43.4%,涉及东帝汶、斯里兰卡、印尼、坦桑尼亚、尼日利亚、马达加斯加、乌克兰、瑞典、法国、马尔代夫等22个国家,其中,非洲国家有10个。武装冲突类安全提醒共涉及伊拉克、索马里、叙利亚、利比亚、沙特、以色列、缅甸、亚美尼亚、哥伦比亚、中非等10个国家,其中也是西亚非洲国家占绝大多数。

(四)其他类别安全风险分析

中国驻外使馆发布的安全提醒中涉及23种流行性疾病,包括霍乱、禽流感、疟疾、登革热、埃博拉病毒等。非洲是各种流行性疾病的高发地区。一些国家常年面临流行性疾病威胁。如在马达加斯加,每年9月到次年4月是马鼠疫流行季节。在印度、斯里兰卡,登革热常年高发,多名中国公民感染。

在各类自然灾害中,由于极端天气原因带来的安全风险问题比较突出。相关安全提醒有21条,占自然灾害类安全提醒总数(66条)的31.8%。个别中亚国家常年面临此类风险。如中国驻塔吉克斯坦使馆分别于2017年2月、4月和7月发布了3则关于极端天气(年初暴雪、春季和夏季暴雨)导致当地人员伤亡的提醒。在南亚和东南亚地区,每年雨季期间,台风肆虐,灾害多发。

海外中国游客的足迹遍布世界各地,参与的旅游项目也越来越丰富,相关安全风险凸显。其中最为突出的是溺水风险,包括浮潜、岩钓和游船事故造成的溺水伤亡。相关安全提醒有29条,占旅游项目风险类安全提醒总数(49条)的近60%。在菲律宾,每年发生的各类潜水事故多达数百起。驻马尔代夫使馆和驻泰国使馆发布的安全提醒分别称,溺水是中国游客在马尔代夫安全的头号杀手和来泰国旅游面临的最大安全风险。在澳大利亚,每年都会发生中国公民浮潜溺水伤亡事件,因岩钓意外死亡事故也屡有发生。此外,还有中国游客遭受野生动物袭击,因旅游目的地通讯不畅或根本没有通讯信号而失联或失踪。

中国驻21个国家的使馆发布了关于交通事故的安全提醒,其内容有两个特点:第一,中国公民在“右舵左行”的国家发生交通事故比较普遍。21国中,发布交通安全提醒数量排前三的国家均是“右舵左行”国家,具体为纳米比亚(4条)、赞比亚(3条)、英国、斯里兰卡、泰国并列第三(2条)。中国驻澳大利亚使馆也发布安全提醒称,交通事故是在澳大利亚中国公民最易发生的事故之一。第二,在东南亚国家(越南和泰国)频繁发生中国公民租用摩托车导致的交通事故。

尽管经济和劳务纠纷的安全提醒数量不多,但从提醒内容来看,涉及中国公民的劳务纠纷事件并不少。例如,2017年5月中国驻蒙古国使馆发布的安全提醒中提及,2016年使馆处理经济和劳务纠纷案件148起,占使馆处理领保案件总数(230起)的64.3%。2018年4月,驻蒙使馆再次发布安全提醒,称各类涉中国公民的非法劳务和劳资纠纷案件时有发生。在柬埔寨、马来西亚、苏里南等发生多起关于劳务纠纷的领保案件,涉及人数较多。在阿尔及利亚,还发生了中国公民因劳务纠纷自杀事件。此类安全提醒中还提及两起涉及海外中国公民投资风险和经济合作风险的案例。有中国公民在英国房地产投资中因期房烂尾,发展商遭清盘,损失巨额定金。中国驻孟加拉国使馆接到多起中国公民求助电话,当事人称来孟从事设备维修、安装,被当地贸易伙伴以产品质量问题、设备维修未达标等为由“扣留”数日甚至数月。


海外中国公民和中资企业的安全风险成因与影响



海外中国公民和中资企业安全风险的成因是多方面的,包括复杂的安全环境,薄弱的安全风险防范意识和相关预防不足等因素。

第一,由于走出国门的中国公民和中资企业数量大幅增加,足迹遍布全球,他们的安全受到治安形势、政局发展和气候变化等因素的影响,客观上,社会治安方面,除抢劫、盗窃等犯罪活动外,电信诈骗犯罪活动猖獗。中国驻100多个国家的使馆发布了有关安全提醒。伴随着通信技术和互联网的发展,电信网络诈骗犯罪手段不断迭代升级,犯罪活动“风险低、收益高”,不法分子无需与受害者进行直接接触,警方侦破不易。加上团伙作案,人数众多,很多时候警方抓获的嫌疑人仅仅是团伙中的中层或者底层的人员,极少能够抓获真正的“匪首”。而且,电信网络诈骗犯罪涉及网络企业、电信运营商、银行等部门,需要多方协调配合才能在源头上根治;境外针对中国公民的电信诈骗案的成功侦破更依赖于中外警方及各部门的通力合作,难度更大。

恐怖主义威胁方面,九一一事件以来,国际恐怖主义在高压打击下演化出复杂多样的组织形态,全球性恐怖组织(如“伊斯兰国”)、地区性恐怖组织(如“东突厥斯坦伊斯兰运动”“博科圣地”及“索马里青年党”等)和“独狼”式的恐怖分子所带来的安全威胁交织在一起。恐怖主义威胁不减,恐怖势力的影响范围不断扩大,逐步形成了一条从西非到中亚乃至东南亚地区的“恐怖之弧”,恐怖分子在地理上相互联通、在人员物资上相互流动、在观念上相互共振、在行动上相互呼应。恐怖袭击的地理范围也不仅仅是西亚、中亚和非洲地区,欧美也深受其害。

地区局势方面。近年来,地区局势持续动荡。世界各国国内生产总值(GDP)增长,但经济发展成果的分配却越来越不公,这既体现在国与国之间,也体现在各国内部的不同阶层和群体之间。日益增大的分配不公引发社会动荡,成为全世界动乱的主要根源,一些国家民主体制脆弱,“逢选必乱”。还有不少国家处于转型期,不同程度地面临高失业、高通胀和低增长的难题,教派冲突、族群冲突、部族冲突、政府与反政府力量对抗、世俗与宗教势力抗衡,各种矛盾交织,局势很难平稳发展。

气候变化方面。在全球变暖和城市化的同时影响下,气候变化致灾因子增强,由此带来的不仅是高温热浪,还包括暴雨和洪水的增加。对许多地区来说,气候变化已是“生死攸关的问题”。世界卫生组织和世界经济论坛都将气候变化及其影响列为2019年的首要风险之一。

第二,主观上,海外中国公民和中资企业自身原因也导致安全风险。一是安全风险防范意识薄弱,对有关方面发布的安全提醒置若罔闻。关于旅游项目风险,如溺水、被野生动物袭击等与游客自身麻痹大意、未严格遵守相关安全提醒有很大关系。关于携带象牙、毒品等违禁品的严重后果,虽有多则安全提醒,但屡有中国公民以身试法;国内个别旅行社不顾有关叙利亚、伊拉克局势极度危险的警告,仍组织游客前去旅游。这些“无畏之举”让当事人面临牢狱之灾和性命之忧的极大风险。不顾提醒,携带现金使海外中国游客成为盗窃犯们重点关注的对象。一些针对华侨商铺和中资企业的抢劫犯罪与此有关。例如,2017年年初以来,利比里亚发生多起涉及中国公民的偷盗、抢劫案件。中国使馆针对此发布的安全提醒中就包括“勿在家中存放大额现金”。2017年9月,3起中国公民在刚果(金)首都遭匪徒持枪抢劫案均发生在收取货款的途中。

二是中国人侵害中国人的海外犯罪活动。例如,在东南亚一些国家屡屡发生中国公民被骗参与赌博案件,往往犯罪分子和受害人都是中国人。例如,2017年7月,菲警方在首都马尼拉破获了一个涉嫌在赌场内放贷、绑架勒索赌客的犯罪团伙,其成员绝大部分为中国公民。在柬埔寨发生多起涉中国公民劳资纠纷事件,其中不少当事人听信朋友、熟人或同乡的口头承诺,在国内轻易向他人缴纳大额中介费到柬后被层层转包。

第三,在海外安全风险预防宣传方面存在不足。海外中国公民违法违规行为部分原因是当事人心存侥幸,“知法犯法”,但不排除相当一部分公民并不了解相关规定,尤其是一些关于出入境签证和居留的规定。例如上文提到的以非空中交通方式抵达某些目的地国家须专门到移民窗口办理入境手续,否则会造成出境受阻;某些国家要求出境须提供相应证明文件;坐火车途径国家要办理过境签证、团体免签需提交名单等。

以上各类风险给海外中国公民和中资企业安全带来威胁,尤其是当一些国家局势发生动荡时,中国公民、中资企业和华侨商铺往往成为暴力袭击目标,这使海外中国公民的正常生活和中资企业海外发展遭遇严峻挑战。如2017年3月,随着巴布亚新几内亚议会大选临近,当地社会治安进一步恶化,巴新首都和部分地区先后发生华人华侨或其店铺遭抢劫事件。4月,委内瑞拉全国各地连续爆发大规模游行示威活动,侨胞商铺受到冲击。11月,刚果(金)反对派强烈要求2018年举行大选。中国驻刚果(金)使馆发布安全提醒,称不排除发生示威游行等街头运动,提醒中资机构、企业和侨民加强安全防范和应急准备。特别是在平民聚居区等易发生骚乱地区工作和居住的人员应尽快撤出危险地区。

更为严峻的是针对海外中国公民和中资企业的恐怖袭击活动。如2017年9月,中国驻巴基斯坦使馆发布安全提醒,称巴基斯坦境内针对中国项目和人员的恐怖袭击风险上升。12月8日,使馆再次发布类似提醒,称恐怖分子策划近期对在巴中方机构和人员发动恐怖袭击。

中国驻外使领馆也毫无例外地受到所在国政局动荡和恐怖袭击的影响。2017年4月,中国驻利比亚使馆发布公告,表示利比亚安全形势无明显好转,中国驻利比亚使馆暂时关闭。2018年11月23日,恐怖分子袭击中国驻卡拉奇总领馆。驻外使领馆是对海外中国公民和企业实施领事保护的主要机构,他们自身的安全都无法保障,这使得所在国中国公民和中资企业面临的安全风险形势雪上加霜。

中国公民和企业的违法违规行为一定程度上形成了“恶性循环”的安全困境。有关国家的执法部门将中国公民和中资企业列为重点“关注”对象,审查更为严格。如在纳米比亚,发生多起中国公民携带濒危野生动物制品案件后,纳移民局、海关、警方等因此明显加大了对包括中国公民在内的出入境所携带物品和现金数量的核查力度2017年4月,阿尔巴尼亚政府实施旅游旺季中国公民免签入境政策后,因一些中国公民入境后涉嫌从事违法活动,阿边境和移民部门加强了对中国公民的入境检查,造成中国公民入境受阻并被遣返。在约旦,连续发生多起中国公民办理落地签入境后参与偷越国境活动,涉案人员均被约旦强力部门扣留、驱逐,约旦机场边检、移民局等部门加强了对中国公民的入境审查。中国公民办理落地签入境约旦受阻案明显增加。在坦桑尼亚,因中资企业非法用工、中国公民非法居留和非法就业问题,中资企业和中国公民成为坦桑尼亚劳动部、移民局执法检查的重点对象。坦方收紧了对包括中国人在内的外国人工作签证的审批。

中国公民和企业的违法违规行为也给中国的国家形象造成了负面影响。例如,中国驻菲律宾使馆发布安全提醒称,中国公民在菲律宾从事各类赌博违法犯罪活动呈蔓延之势,赌博花样不断翻新,参赌人数不断增多,非法拘禁、虐待拷打、勒索赎金等恶性案件频发,已经成为当地社会一大公害。中国驻斯里兰卡使馆发布提醒称,2018年2月,科伦坡一家中餐馆被警方搜查出野生穿山甲后,经斯里兰卡媒体曝光,对中国国家和中国公民形象带来严重的负面影响


海外中国公民和中资企业安全风险防范



不可否认,近年来,中国领事保护预防机制建设了取得了很大进展。外交部、商务部、教育部等中央政府部门分别建立了相应的海外安全提醒发布机制,国内各相关部门和中国驻外使领馆深入企业、校园和社区等开展预防宣传工作,但其中仍存在一些值得改进之处。

第一,应加大海外安全风险预防宣传力度。随着“一带一路”倡议的推进,中国和共建“一带一路”国家交往的深入,需要加强有关这些国家法律法规(尤其是出入境相关规定)、文化习俗的宣传,提升公民和企业的安全风险防范意识,尽量避免出现因“不知情”而违法违规的情况。当前,越来越多的国家给予持普通因私护照的中国公民免签入境和落地签待遇,中国公民享有的出境便利化程度日益提升,这就需要相关部门投入更多精力进行更为细致的宣传。

第二,海外中国公民和中资企业面临诸多安全风险,应树立牢固的海外风险防范意识。一是正确认识各类安全风险的严重性。造成严重威胁的不仅仅是恐怖袭击、政局动荡、恶性社会治安问题、突发自然灾害等,一些看似风险程度不高的活动,如旅游涉水项目却往往带有致命性风险。此外,海外中国公民、中资企业和华侨商铺等成为一些国家政局动荡时部分民众暴力发泄的对象,也是犯罪分子重点“关注”

的群体,有时甚至是恐怖袭击的目标。对此须有清醒认识,特别谨慎。二是对不同国家的安全风险程度要有理性认知。人们往往认为发达国家就是安全的,前往发达国家就放松了安全戒备。殊不知,在一些发达国家也频频发生针对中国公民的“偷、盗、抢”等犯罪活动。三是要高度重视相关部门发布的安全提醒,切勿“无知而无畏”地将自身置于险境。

第三,应从法律上明确海外安全提醒的效力,让罔顾安全提醒的一意孤行者承担相应的责任。目前,外交部按风险程度将安全提醒划分为“注意安全”“谨慎前往”和“暂勿前往”三个级别,在最高级别的提醒,即“暂勿前往”提醒中注明,“如在本提醒发布后仍坚持前往,有可能导致当事人面临极高安全风险,影响其获得协助的时效,因协助产生的费用由个人承担。”2018年3月26日,外交部在其官网上公布的《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》(征求意见稿)包含了相关内容。期待相关法律的正式颁行,为海外安保提供更多有力保障。

第四,海外中国公民和中资企业的违法违规和行为不当应引起高度重视,应在加大宣传教育的同时,建立相应的警示惩戒制度。早在2008年,根据外交部领事司的统计数字,在海外中国公民遇到的安全问题中,一半事件是由中方人员的不当行为引起的。2013年时,中国领事服务网安全提醒信息的统计显示,大约1/5的安全提醒信息与海外中国公民的违法违规和不当行为有关。多年过去了,这一现象仍然没有得到实质性改变。中国使馆两年中发布的此类安全提醒数量在所有类别安全提醒中位列第二,仅次于社会治安风险类。这些行为不仅给当事人和涉事企业带来安全威胁,还直接影响当地民众对中国国家和中国公民整体形象的认知,有些违法违规行为已在一定程度上形成了“恶性循环”的安全困境,对中外合作的顺利实施和长远发展产生不利影响。目前,在不文明旅游方面,根据2016年《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》,违反境内外旅游目的地社会风俗、民族生活习惯等行为,经旅游不文明行为记录评审委员会评审确认后会被纳入“旅游不文明行为记录”,并决定是否通报相关部门。但是,对于其他领域的违法违规和行为不当者,还没有相应的“黑名单”制度。

第五,海外安全风险分布呈现出一定的地域特点,有关方面可据此更有针对性地开展预防宣传和应急处置工作。比如,非洲国家的社会治安和流行性疾病风险明显高于其他地区;西亚非洲国家遭受恐怖袭击的风险比较大,政局也比较动荡;中国驻巴基斯坦使馆是中国驻全球使馆中唯一发布关于恐怖分子可能发动针对在巴中方机构和人员恐怖袭击安全提醒的使馆;骗赌案件一般发生在菲律宾、缅甸等东南亚国家;在乌克兰、克罗地亚等东欧国家常常因签证入境次数不符、在哈萨克斯坦、阿塞拜疆、俄罗斯、白俄罗斯等独联体国家常常因违背签证和居留登记规定而带来麻烦;在澳大利亚、英国、新加坡等留学生聚集的国家,常常发生针对留学生的电信诈骗和“虚拟绑架”案件,在澳大利亚还屡次发生殴打中国留学生的事件;在“右舵左行”国家更可能发生交通事故等。可根据这些特点制作内容不同的纸质和电子宣传材料,在制订应急方案时格外重视本地区最为突出的安全风险的防范工作。

第六,针对那些源自中国国内的海外安全风险,有关部门在安全防范和处置方面须“内外并举”,积极开展中外合作。如劳务纠纷多由资质不佳的国内中介公司引起;一些危害中国公民安全的犯罪活动如骗赌、某些电信诈骗甚至恶性社会治安事件源于“中国人侵害中国人”。对此,可在国内展开专项打击行动的同时,在征得所在国政府同意的前提下,派遣警务人员赴国外开展执法合作。


结语



随着“一带一路”建设的不断推进,海外中国公民的人数和中资企业的数量持续增加。他们所面临的安全风险值得研究,这是做好相关安全保护工作的前提。以2017~2018年中国驻外使馆发布的安全提醒为研究对象,梳理这两年海外中国公民和中资企业的安全风险情况,可以发现,全球电信诈骗犯罪猖獗、恐怖袭击风险不减、地区局势待续动荡等是影响海外中国公民和企业安全的客观因素;海外中国公民和中资企业安全风险防范意识薄弱、行为不当和违法违规等,是影响海外中国公民和企业安全的主观因素,后者直接影响当地民众对中国国家和中国公民整体形象的认知,在一定程度上形成了“恶性循环”的安全困境。

本研究也存在不足之处,本文主要以中国驻外使馆发布的安全提醒为基础进行分析,安全提醒内容并不能囊括所有相关海外安全风险情况,尤其是海外中资企业在经营中遇到的政治风险和法律风险等。对此,需要进一步深入,如进行案例研究和比较研究等。保护海外中国公民和中资企业安全是快速发展的中国所必须解决的一个迫切的现实问题,也是中国海外利益维护必不可少的研究内容。(注释略)

本文为国家社会科学基金项目“‘一带一路’战略下改进领事服务研究”的阶段性研究成果。

原文刊登在《国际安全研究》2019年第6期。

2020年6月28日作者同意在CGE微信号网站转载。

资料整理:海南公共安全研究院。

2020年6月29日。