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周明:哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与及限度——结构制约与精英偏好的影响(上)

发布于 July 9, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

周明,CGE高级研究员、兰州大学中亚研究所副教授、兰州大学政治与国际关系学院博士生导师。


引言



2014年5月29日,俄罗斯、哈萨克斯坦与白俄罗斯在阿斯塔纳签署《欧亚经济联盟条约》。欧亚经济联盟于2015年1月1日正式启动,并于次日和5月29日先后吸纳亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦入盟。作为一个拥有近1.82亿人口、覆盖近2000万平方公里领土的地区性经济一体化组织,欧亚经济联盟的成立意义重大。这是俄罗斯整合后苏联空间的最新尝试。其正式运作,首先影响着俄罗斯及其周边邻国,即被称为“近邻”地区的发展前景。其次影响欧亚地区地缘政治格局的演进方向,如欧亚经济联盟与欧盟的“东部伙伴关系计划”形成激烈的竞争。最后可能产生国际层面的影响,如俄罗斯在2011年10月宣布要成立欧亚经济联盟之后,俄罗斯与西方在俄“近邻”地区加剧角逐,各自希望在塑造相关国家发展方向上占据优势。整体而言,欧亚经济联盟自成立以来运行良好,但由于西方持续对俄罗斯展开经济制裁和该机制本身设置方面的问题,其发展也面临不少挑战。

本文尝试以哈萨克斯坦为例,评估中小成员国对于欧亚经济联盟的参与。国内外学术界主要关注欧亚经济联盟的整体运行状况,较少考察除俄罗斯之外的其他成员国对组织的认知和参与。即便是那些分析中小成员国与欧亚经济联盟之间关系的成果,也存在侧重描述、深度分析不够的缺陷。事实上,欧亚经济联盟的发展离不开成员国对组织的认同和积极参与,分析中小成员国对组织的参与情况,有助于对欧亚经济联盟的整体发展前景进行展望。而且,在欧亚地区,该组织还面临其他地区进程的激烈竞争,如欧盟的“东部伙伴关系计划”与“合作伙伴关系计划”、中国的“一带一路”倡议、美国的“C5+1”机制与北约“和平伙伴关系计划”等等。虽然欧亚经济联盟与“一带一路”倡议签署了对接声明,但该组织与欧盟、美国等西方国家的合作倡议被视为零和博弈,这也是乌克兰危机爆发的重要背景之一。由此可见,能否吸引成员国对组织的高度认同和积极参与,攸关欧亚经济联盟的成败。鉴于此,在分析欧亚经济联盟的演进轨迹时,不能仅关注组织的主导国俄罗斯,中小成员国对组织的参与同样需要关注。哈萨克斯坦是欧亚经济联盟中除俄罗斯之外最具实力的成员国,探讨哈与欧亚经济联盟之间的关系,有助于更有效地把握该组织的优势及其局限,这对于展望该组织的发展前景大有裨益。

哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与和认知,从成立初期的积极拥抱变为谨慎支持。自1991年独立以来,哈一直积极支持各种促进欧亚地区一体化的倡议。“欧亚联盟”这一概念,最早也是由哈萨克斯坦前总统纳扎尔巴耶夫于1994年3月在俄罗斯莫斯科大学演讲时提出来的。当普京总统于2011年10月在俄罗斯《消息报》上撰文倡导组建欧亚联盟时,立即得到了哈萨克斯坦的积极响应。然而,乌克兰危机发生后,俄罗斯以强力手段合并克里米亚、介入乌东部武装冲突、俄罗斯与西方之间开展的制裁与反制裁斗争,尤其是普京发表有关哈萨克斯坦国家地位的相关言论,不仅令欧亚经济联盟的整体运行受到影响,压缩了哈参与欧亚经济联盟的获益空间,而且引发了哈有关俄可能会侵犯其国家主权的担忧。在此背景下,哈萨克斯坦对欧亚经济联盟产生了一定的疑虑,其对组织的参与也变得更加谨慎。不过,整体而言,哈很少以激烈的方式阻止欧亚经济联盟的地区合作进程。本文的主要目的在于探讨哈萨克斯坦参与欧亚经济联盟的动机,及其对欧亚经济联盟的态度发生转变的原因。

本文认为,哈萨克斯坦在欧亚经济联盟框架内的态度变化,主要受到结构制约与精英偏好这两方面因素的影响。结构制约和精英偏好一方面使哈萨克斯坦主动参与欧亚经济联盟的建设,另一方面又令哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的支持存在一定的限度。结构制约与精英偏好(以捍卫政权生存为优先目标),共同影响着哈的内外政策,包括参与欧亚经济联盟。为了对上述观点进行验证,本文结构安排如下:首先对维系政权安全在哈对外交往中,包括参与地区合作机制,所扮演的角色进行说明,并说明政权维系与结构制约、精英偏好之间的关系;其次,分别从结构制约与精英偏好的角度说明其对哈参与欧亚经济联盟的影响;最后就本文的分析进行总结和讨论。


中亚国家参与地区合作机制的动机及评估框架



要评估哈萨克斯坦等中亚国家对特定地区合作机制或倡议的参与,首先需要明确各国对外交往的主要目的与关切。其次,本文将从结构制约和精英偏好两个角度出发,构建一个用以评估这些国家参与特定地区合作机制的分析框架。

(一)政权生存构成中亚国家开展对外交往的首要动机

哈萨克斯坦等原苏联国家开展对外交往的主要目的是维系政权生存。政权生存不仅是这些国家开展对外交往的重要动机,而且也是广大发展中国家的优先国家目标。与新现实主义往往强调国家安全不同,发展中国家面临截然不同的内外部形势,决定了它们首先把保障统治精英的政治生存视为首要的国家目标。所谓“政权生存”,就是“确保治理精英能免受各种对他们统治提出暴力挑战的条件”。相对于国家安全更多地关注对国家所提出的外部挑战,“政权安全”这一概念突出针对的是对统治精英维系自身统治构成挑战的内部威胁,如族群冲突、恐怖袭击、政治暗杀、“颜色革命”、经济衰落、民主动员,等等。这一判断,对于哈萨克斯坦这类从苏联解体的废墟上新独立的国家尤为适用。在1991年获得独立国家地位之前,中亚国家并未建立起现代意义上的主权国家或民族国家。因此,独立后这些国家开展国家构建的一项关键任务,就是建立一个能有效凝聚国内诸民族的国家民族——国族。因此,中亚国家在独立后面临同时推进国家建构(state-building)与民族建构(nation-building)的双重任务。任务艰巨和经验不足,令这些国家的国家建构过程困难重重。中亚五国在国家建构过程中,均或多或少地遭遇过威胁到统治精英利益和权力分布的严重挑战。如,塔吉克斯坦1992-1997年间发生的内战;吉尔吉斯斯坦2005、2010年发生的导致权力非正常更迭的“颜色革命”以及2010年6月在吉南部爆发的族群冲突;乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦1999-2000年遭遇恐怖组织“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”的越境攻击,2005年的“安集延事件”以及数次针对前总统卡里莫夫的政治暗杀;土库曼斯坦发生的针对前总统尼亚佐夫的政治暗杀活动;哈萨克斯坦自建国以来对国内俄罗斯裔人口比例较高所存在的忧虑和警惕,等等。

为了维护政权生存,中亚国家在内政外交方面形成了一定的政策模式。在内政领域,中亚国家致力于建立能有效维持经济发展和社会稳定的政治体制,除了吉尔吉斯斯坦,其他中亚国家都确立了捍卫总统权力的体制;在外交政策上,各国整体上奉行抛弃意识形态束缚、与各大国发展友好关系的“多元平衡外交”政策。西方研究者出于自身的意识形态偏见,以西方自由民主政治体制为判断标准,给中亚国家贴上了“集权国家”、“威权国家”、“非自由国家”、“混合型政体”等不同的标签;但客观而言,中亚国家的确形成了“强总统、弱议会、小社会”的政治体制。这种体制,与各国统治精英希望通过加强行政部门的权力以推进经济发展和社会稳定有关,也与各国领导人认为强有力的领导是确保国家稳定与社会和谐的基础性条件的信念有关,还与苏联政治体制留下的众多思维和体制性遗产有关。这种体制的目的,在于优先维护和保障统治精英的利益。然而,为了维系社会稳定,各国政治精英也需要采取构建突出政权合法性的意识形态、促进经济增长以提高普通民众的生活水平、消除各种不稳定因素以保障老百姓的生存安全等措施,以换取民众对统治精英治理国家的认可和支持。这是一种以“经济福利换取政治服从”的统治模式。维系政权生存的“国家”目标,同样需要外交政策的辅助与配合。在外交政策方面,为了避免域外行为体干涉中亚国家内政、煽动“颜色革命”挑战中亚国家统治精英权威,同时也为了从域外行为体获得可促进国内经济发展的各种资源,中亚国家有意愿同参与中亚事务的诸多行为体进行合作。这是除土库曼斯坦之外的中亚国家均奉行多元平衡外交政策的重要初衷。土库曼斯坦奉行的积极中立的外交政策,更多地体现为避免外部力量干预,但其发展与世界各主要行为体的关系以获益的行为方式,其实与其他中亚国家并无太大差异。在政权生存这一整体性国家目标的指引下,中亚国家一方面在内政领域确立各自不同的政治体制,并确立了各自有所不同的权力交接模式;另一方面又利用该地区重要的地理位置和丰富的自然资源,吸引世界主要行为体积极参与中亚事务,并在此过程中收获良多。

政权生存的国家目标让多数中亚国家不排斥域外行为体提出或主导的地区合作项目与机制。中亚国家为了维系苏联时期既已存在的国家间经济相互依赖,曾尝试过组建地区一体化倡议和机制。但由于国家间关系受到族群矛盾、水资源分配和领土划界等问题的牵制,尤其是各国努力避免行动自由被地区组织所限制,中亚国家推动的地区合作倡议与组织几乎均无疾而终。这导致中亚地区出现了明显的“逆地区一体化”进程。尽管2016年米尔济约耶夫继任乌兹别克斯坦总统以来,中亚国家的重新一体化似乎又取得了一定的进展,如中亚五国曾于2018年3月和2019年11月召开了两次中亚国家元首峰会,但截至目前,五国之间的合作尚未进入机制化发展的程度。相反,中亚国家对于参与域外大国发起或主导的地区合作倡议非常积极。如俄罗斯的独联体、欧亚经济共同体(EuAsEC)、欧亚经济联盟、集体安全条约组织(CSTO)等;美国的北约和平伙伴关系计划(Partnership for Peace, PP),欧盟的伙伴关系与合作协定(PCA);中国的“一带一路”倡议;中俄共同倡导的上海合作组织;穆斯林国家组织的伊斯兰合作组织(OIC)。此外,还包括涵盖美国、欧盟与俄罗斯的欧洲安全与合作组织(OSCE)等。由于中亚国家积极参与名目繁多的地区合作组织,以致中亚地区出现了明显的“制度过剩”、“机制拥堵”、“规范竞争”等现象。这一方面反映了域外大国对介入中亚事务的高度兴趣,另一方面也反映了中亚国家并不排斥各种地区发展倡议或机制,即使它们自身无法实现对这些倡议或机制的主导。

以政权生存为目的的外交虽然能带来诸多收益,但也限制了中亚国家对各种地区合作机制与倡议的参与程度。尽可能多地参与由其他大国所主导的地区合作倡议或机制的活动,给中亚国家带来了多方面收益:其一,展示了中亚各国愿意融入国际社会和地区经济合作进程的国际形象,为本国扩大国际交往、开拓国际市场提供了多种渠道;其二,借助不同的地区合作倡议或机制牵制不同的大国,避免任何一个大国在中亚地区的影响力上升到威胁本国主权和政权生存的程度;其三,利用大国之间竞相争夺中亚国家参与机制或倡议之机,从中获取各种实际收益,如获得国际援助、安全保障、加快基础设施建设、获得改善民生工程的机遇,等等。在参与多边合作机制或倡议的过程中,中亚国家生动地展示了各国致力于维护政权安全、寻求各种实际收益的风险规避思维和行为特征,这也契合中亚国家实施多元平衡外交政策的初衷,即,避免与任何一个大国或国际机制过于亲近,以束缚自身手脚和威胁自身的主权。这种特征并非中亚国家外交政策所独有,事实上是中小国家保障自身安全的通行做法。然而,这种具有实用主义特征和工具理性思维的参与路径,在很大程度上限制了中亚国家对各种地区合作机制或倡议的参与和认同程度。尤其是中亚国家对于国家主权的敏感和对维护政权生存的期待,导致它们尤其排斥各种可能要求让渡国家主权的合作举措。正因如此,中亚各国乐意参与各种多边机制,但很难展开政策协调,以致各种地区一体化进程难以向深层推进。学者将这种状况描述为“虚拟地区主义”、“保护性一体化(Protective Integration)”、“威权国家之间的合作”、“再生产的地区一体化(Reproductive Integration)”。其中比较典型的是独联体。据1998年3月18日俄罗斯《消息报》的数据,在独联体通过的886项决议中,所有成员国都签署的文件仅为130份,在所有国家都得到执行的仅有5份。在某种程度上,中亚国家参与的各种地区合作倡议,或多或少具有“纸上一体化”或“纸上合作”的特征。在中亚国家尚未完成国家构建和民族构建、优先追求政权生存这一国家目标的背景下,期待中亚国家认可或支持各种以让渡国家主权为前提的地区一体化合作倡议或机制不太现实。

(二)结构制约与精英偏好:评估中亚国家参与地区合作机制的框架

虽然政治生存有助于说明中亚国家对于多边合作机制或倡议既积极又谨慎的微妙态度,但却不能充分说明它们对于不同机制和倡议参与程度的差异。是什么因素影响着中亚国家对不同机制或倡议的参与和认同程度?有哪些因素影响它们对同一机制在不同时期采取不同的态度或立场?对于这一问题,除了劳瑞•德尔科(Laure Delcour)的研究,现有研究较少予以深入考察。以亚美尼亚在面临俄罗斯主导的欧亚经济联盟和欧盟提出的东部伙伴关系之间的选择为例,德尔科指出,亚美尼亚最终选择加入欧亚经济联盟受到三个因素的影响,即亚美尼亚的结构性限制(structural constraints),尤其是精英对这种限制的认知;地区发展模式产生的共鸣程度(the resonance of regional models);精英偏好(elites’ preference)。然而,德尔科只是简要提出了这三个因素,并未将其整合为一个可用于评估原苏联国家参与特定地区合作机制或倡议的分析框架,也没有讨论提出这三个因素的依据及彼此间的内在关系。德尔科提出的三个因素,的确是影响后苏联空间国家对地区机制或倡议认知的重要因素。但特定机制和倡议所能产生的共鸣程度,终究取决于成员国民众,尤其是精英,对该机制或倡议所做出的回应,故应包含在精英偏好之中。因此,可将德尔科的分析框架改进为结构制约与精英偏好这两个因素,并将其运用于评估特定国家对特定机制或倡议的认同程度(横向比较)及在特定机制中态度变化的原因(纵向比较)。在运用这一分析框架考察哈萨克斯坦自欧亚经济联盟运行以来态度有所变化的原因之前,还需对结构限制与精英偏好稍作介绍。

结构限制与精英偏好是影响国家选择特定地区机制或倡议的两个主要因素。结构限制主要考虑成员国所处的国内外环境,涵盖了国际、地区与国内三个层面。其中,国际层面的结构(世界各主要行为体在全球和地区层面上的权力对比)虽然也会对特定地区国家选择参与何种地区合作机制或倡议产生影响,但地区结构(地区层面的权力分配状况)与国内结构(国内政治实力的整体分布状况)对此能够产生最为直接的影响。大体而言,地区结构会直接反映在地区合作机制内部的权力分配状况上。过于失衡的成员国权力分配,很可能会削弱地区各国对机制、倡议的参与积极性。尤其是当享有权力优势的主导行为体不进行自我克制时,不仅会压缩较小成员国的获益空间,而且可能会对该国的主权或行动自由提出挑战。就国内结构而言,苏联解体后,新独立国家的对外行为最重要的目标在于维护或巩固政权生存,所以在考察它们参与各种地区机制或倡议时,还需将各国内部对统治者政权生存的各种威胁或挑战纳入考虑。此外,虽然该地区的地区合作机制或倡议的多寡,也会影响地区各国对这些机制或倡议的选择,但在分析特定地区的国家对于参与同一个地区合作机制或倡议的态度差异时,由于其所处的国际环境、地区环境、所面临的机制选择都是一致的,故可将考察的重点集中在各国所面临的差异化国内结构上。

精英偏好也会影响到一个国家对不同机制或倡议的选择,以及对这些机制与倡议的参与程度。中亚各国以“强总统、弱议会、小社会”为特征的政治体制,保障了以总统为首的国家精英在重大外交政策议题上具有自主选择权,包括优先参与哪个地区合作机制或倡议。精英的决策虽然可能会受到舆论的影响,但很少被其左右。因此,中亚国家的精英在塑造和引导社会舆论上具有更多的空间和能力。整体而言,中亚国家在参与地区合作机制与倡议时,首先需要确保的是该机制或倡议不至于威胁本国的政权生存,主要的衡量标准是,机制或倡议是否恪守尊重国家主权、不干涉成员国内政、捍卫联合国在国际体系中的权威和遵守国际法律体系等规范,以及是否设立超国家机构并赋予其权威。其次是本国的参与能否带来所期待的各类收益,包括改善经济状况、完善基础设施、扩大对外贸易、降低关税等物质收益,以及提高国际地位、获得国际曝光度、改善国际形象等象征性收益。再次,中亚国家希望国际机制或倡议倡导的国际规范尊重或契合本国发展道路,即,此机制是积极推广自由民主规范,还是秉持多元性理念尊重各国自主选择的发展道路,这一衡量标准即德尔科所谓的“地区模式的共鸣程度”。总之,把精英偏好纳入中亚国家参与地区合作机制或倡议的评估框架中,能有效补充中亚问题研究中低估中亚国家能动性的问题,尤其是在有关域外大国在中亚地区开展竞争与合作的复杂互动的“新大博弈”研究中。“新大博弈”的隐喻之所以饱受诟病,一个重要的不足在于,过于关注大国的中亚战略或政策,较少关注中亚国家的能动性。中亚地区盛行的各种地区合作机制或倡议,是大国参与“新大博弈”角逐的重要方式和路径。在分析中注重考察精英对各种机制或倡议的认知和偏好,及据此在机制框架中开展相应的行动,有助于弥补“新大博弈”中所忽视的中亚国家能动性的缺陷。

从结构制约与精英偏好的角度评估中亚国家参与地区合作机制或倡议,可实现结构与国家能动性两方面的结合。特定国家是否以及在多大程度上参与欧亚经济联盟,是一个国家政治精英在结构所提供的机遇和约束条件下所作出的综合决定。这一分析框架适合欧亚经济联盟的已有成员国——哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚,以及潜在成员国——塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等。后苏联空间各国所面临的地区结构大同小异,故各国国内结构和精英偏好,在很大程度上决定了各国是否以及在多大程度上参与欧亚经济联盟的活动。而鉴于各国总统在国家内外决策中居于毋庸置疑的主导地位,故在很大程度上可通过考察各国总统对组织态度的转变,来剖析各国精英偏好的变化。

下文将以此为框架探讨哈萨克斯坦在欧亚经济联盟框架内的态度转变。以乌克兰危机为界,哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的态度发生了变化,即由最初的积极支持变得谨慎犹疑。这在很大程度上与俄罗斯描述欧亚经济联盟的话语在乌克兰危机前后发生明显转变密切相关。在乌克兰危机之前,为提高组织的向心力和吸引力,俄精英和舆论强调欧亚经济联盟对于促进成员国实现互利共赢发展的“基于有效性叙事(Efficiency-oriented narrative)”和有助于各国加强与世界市场——尤其是欧洲和亚太地区——联系的“全球联系叙事(Global connect narrative)”;而乌克兰危机发生后,随着乌克兰成为欧亚经济联盟成员国的期望化为乌有,俄罗斯与西方之间的关系每况愈下,围绕欧亚经济联盟,俄罗斯转而强调周边地区对于俄维持其大国地位重要性的“‘近邻’叙事(Near Abroad narrative)”,以及在疏远欧盟与美国的同时加强与中国等亚太国家合作的“反西方叙事(Anti-EU/West narrative)”。俄罗斯在乌克兰危机中对欧亚经济联盟价值和意义的认知调整,并不会直接决定成员国对组织立场的改变,它还需要成员国通过结构制约和精英偏好的认知做出反应。基于此,下文将分别讨论自欧亚经济联盟构想提出以来,哈萨克斯坦在这两个方面对欧亚经济联盟所作的回应。(注释略,未完待续)




本文系国家社科基金一般项目“‘颜色革命’的发生、扩散与应对研究”与新疆智库项目“中亚安全形势的变化与‘丝绸之路经济带’建设”的阶段性成果。


       原文刊登在《俄罗斯研究》2020年第3期。

       2020年7月6日作者同意在CGE微信号网站转载。


       资料整理:海南公共安全研究院。

       2020年7月6日。