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《海外公共安全与合作评估报告(2020)》丨李昕蕾:海外公共安全与合作中的危机管理机制探析

李昕蕾,CGE合作专家,山东大学政治学与公共管理学院副教授、研究员。



海外公共危机管理的内涵界定

 


进入 21世纪以来,全球化、信息化和网络化联动发展推动世界各国和地区之间的联系更加紧密,交互性和依赖性显著加深。这意味着国际社会中不同治理议题之间的联系日益密切,相互影响日益加深,甚至存在“多米诺骨牌”效应。这种国际社会的复杂性相互依赖使任何治理议题和安全维护具有了传导联动性,没有其它治理手段的相应配合往往难以成功解决。

在此背景下,各国对安全问题和公共危机的理解与认识进入了反思和转型期,逐步从仅限于“高级政治”的传统军事安全范域拓展到应对新时期、新形势下非传统安全威胁和防止潜在的危险,“高级政治”与“低级政治”的分野日益模糊。国际社会已普遍地把自然灾害、气候变化、重大传染性疾病、恐怖主义、网络信息安全、经济金融危机等非传统安全挑战列入公共危机的应对范围。上述危机具有复杂性、关联性、跨界性、弥散性、随机性、突变性和外溢性等特点,如果处理不当,很容易从局部动荡升级为全球危机,甚至触发高级政治领域的军事对峙与冲突。公共危机的频发为各国的海外公共安全维护带来严峻挑战和重要影响,需要从根本上提升各国应对国际公共危机的管理能力。

(一)国际公共危机与海外公共危机的概念辨析

在国际安全治理中,随着“高级政治”领域的议题与“低级政治”领域的议题不断交融和相互关联,不同安全议题的等级划分已经逐渐变得模糊。基于此,对于“安全”范畴的界定日益扩大,甚至超越了“传统安全”与“非传统安全”的分界,广义上“人的安全”这一概念被提出来,旨在通过改变安全问题研究的切入点来超越传统安全分析路径和应对策略选择。人类安全委员会的报告指出:“人的安全的目的是通过发展人类自由和实现人生价值来保护人类生命至关重要的核心。它意味着通过创造相应的政治、社会、环境、经济、军事和文化体系,来建构人类的生存和尊严。”公共危机不同于一般危机的本质在于其对于“公共性”的关注,即在广义“人的安全”的概念基础上(包括公民人身安全及其财物安全)强调特定区域的所有公民都是突发性危机侵害的对象。危机的发生可能会影响物理空间、心理空间甚至虚拟空间,并在不可预见的时空扩散,甚至会进一步演变为全球性重大危机。过去对于国际危机的理解与界定多侧重外交危机和军事危机,限于“高级政治”领域。如斯奈德和戴辛认为,国际危机是“两个或两个以上主权国家政府在发生严重冲突时的一系列相互作用过程,该过程还没有爆发实际战争,但可以感觉到极可能爆发战争的危险”。对于跨国层面广义“人的安全”的强调则彰显了国际公共危机对于各国海外公共安全利益的挑战。国际公共危机的内涵偏重于跨国性的紧急事件或灾害,意味着两个及两个以上国家的跨国性公共危机。兼有自然灾难和人为破坏的双重因素,意味着由自然灾害、社会运行机制失灵而引发的,可能危及公共安全和正常秩序的,破坏社会秩序和生存空间,侵犯人身安全和财产安全的跨国危机事件。由于国际公共危机中致灾体、受灾体和救灾体中的一个或者多个方面具有两个或两个以上国家属性的危机事件。国际公共危机的概念覆盖范围较广,既包括一国管辖权以内的地区所发生跨国的、不特定地损害该国公民人身安全和财产安全的事件,也包括一国管辖权以外的地区所发生跨国的、不特定地损害一国跨境公民的人身安全与财产安全的事件。

保障海外公共安全的核心是保护一国公民在海外的人身安全和财产安全免遭外部威胁的不特定侵害,通过积极管理各类海外公共安全威胁(军事冲突、社会动乱、恐怖袭击、刑事犯罪、流行疾病、自然灾害、环境污染等)从而维护个体的生命财产“免于恐惧”的自由,实现对于广义“人的安全”的保障。基于海外公共安全可以界定为保护母国在海外公民的生命、健康和海外企业的重大公私财产安全,海外公共危机特指在国籍国管辖权以外的地区所发生跨国的、不特定地损害该国跨境公民(和海外企业)在东道国的人身安全和财产安全的突发性危机事件。海外公共安全保障与合作的根基在于预防和管理各类潜在的或者将要发生的海外公共危机,同时在危机发生后通过同东道国的有效对接与协调,从而保障危机应对的有效性以及危机恢复的可持续性。

根据海外公共危机的发生过程、性质和机理,可以分为以下五类:一是海外的自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害等。二是海外技术灾难,指一国辖区外来自工矿商贸等企业的技术或工业事故 , 如爆炸 、火灾 、污染 、辐射 、泄漏等导致的丧生、受伤、财产受损或环境恶化。三是社会安全事件,主要包括海外军事冲突、恐怖袭击事件、刑事犯罪、经济安全事件和涉外突发事件等。四是海外环境恶化,人类行为导致的环境和生物圈的破坏 ,如森林大火、生物绝种、资源破坏等。五是海外公共卫生事件,主要包括海外传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。同海外公共安全的常态保护相比,这些海外公共危机事件存在如下特点:一是危机事件的突发性和强破坏性,上述突发性危机发生在国家主权管辖权之外的东道国,国籍国在海外利益保护上存在多方掣肘,跨境公民成为海外公共危机中最为脆弱的受害者。二是海外公共危机的应对更加复杂,危机本身的影响范围有时会超越事故发生区域,并且有可能在世界范围内传播,在海外安全保护中,东道国或国籍国政府单凭一己之力很难及时有效应对这类事件。这有赖于国籍国和东道国之间危机协调机制和责任关系的不断调整与优化。三是在公域治理中,多种海外危机并发的趋势不容忽视,不同类型的海外公共危机的突发性和并发性强化了对各国危机管理能力提升的需求。

(二)海外公共安全保障中海外公共危机管理的内涵探析

全球化加深了传统安全威胁的严重性和扩溢性,这造成了海外公共危机呈现多重危机并发、破坏力大、持续时间长且容易反复等新特点。对于海外公共安全管理而言,东道国也必须不断扩大其治理范围,不断增加危机应对的考虑因素,管理的跨国性、紧迫性和多层次性更加突出。海外公共危机管理的主要目的是保护跨国公民的人身和财产安全,从而提高各国政府应对一国管辖权以外的地区所发生的自然灾害、社会冲突、公共卫生事件及技术灾难的能力,这意味着充分利用各种资源来达到在合理的代价下将海外意外安全损失的不利影响降到最低限度的目标。

在国际体系无政府状态下,各国政府目前仍是国内外危机应对的主要践行者和多方资源调动者。早期的危机管理理论主要是针对危机事件的“应对性管理”,即在危机爆发之后,对危机进行管理。学者德拉贝克认为政府有效应对危机的关键是官僚机构中科学的组织结构、决策团体在逆境中的理性决策以及政治领导人快速做出反应的决心。学者普立博提议将危机管理活动内化到政府部门的战略管理过程中来,实现危机管理任务与组织日常管理的有机整合。后来,危机管理领域出现了从“危机应对”到“风险治理”的转向,即在危机未爆发之前,未雨绸缪,消弭危机于未形成之际,这也被某些学者称为“危机预警”。以艾瓦尔德为代表的学者倡导风险的“治理性”理论,将“注意力集中在规避可计算和可预知的风险的知识形式、专门技术和社会制度上”。在危机预警的研究方面,查尔斯·麦克莱伦使用有关事件的数据,直观地勾勒出体系层次的变迁图示,为体系层次上的危机预警留下了有迹可循的线索。目前,全过程公共危机管理研究强调将预防管理、应对管理和恢复管理统一整合起来,实现了危机管理全过程的拓展和延伸。如皮塔克(Petak)强调危机管理是一种全过程和全生命周期的管理,减缓、准备、响应与恢复这四个阶段是贯彻到整个危机管理链条的。与此相似,罗伯特·希斯在危机生命周期论的基础上提出危机管理4R模式,即缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)。米特洛夫(Mitrof)和皮尔森(Pearson)提出危机管理五阶段模型:信号侦测阶段、准备阶段、预防阶段、损失控制阶段和免疫阶段。奥古斯丁(Augustine)更是将危机管理细化到六个阶段,即危机防范、危机预备、危机确认、危机控制、危机解决、危机学习,侧重强调危机后的学习与反思,从而提升应对危机的适应能力。

基于此,海外公共危机管理意味着为了保障一国海外公民(跨国公民)的人身安全及财产安全,针对那些在东道国所发生的引起广泛影响的公共危机事件,政府所采取的危机防控、危机协调、危机应对以及危机恢复等管理措施。从全过程危机管理维度来看,海外公共危机管理包括通过建设国际性的沟通和预警系统来分享境外公共危机的信息,快速、准确和全面的信息是制定切实有效的危机对策的根本依据;危机发生后进行良好的危机管理决策,进行快速、有效的回应,特别是建构同东道国相关联的多边协调机制,为海外公共危机的有效应对以及跨国公民的实时保护提供可靠而灵活的解决渠道;针对不同类型海外公共危机的特点,加强同相关公域领域国际组织的合作,确保国内外所有可调用力量已到位,从而降低生命和财产的损失,将痛苦和破坏降到最低点。海外公共安全的保障需要从根本上提升国家在公共危机中的管理能力,通过同东道国相关的多利益攸关方合作来确立法律化制度化的海外公共危机管理的政策和战略,提升跨国危机预警机制的智能性、网络性和灵活性程度,实现国内外双层协调的危机应对机制,促进海外公共安全供给的务实性和分权化,引导全社会的危机预防和危机学习活动,通过危机弹性治理来增进海外危机重建和危机恢复能力等。


海外公共危机管理面临的主要困境与挑战

 


从全过程管理链条来看,海外公共危机管理要把危机监控和预防,危机的化解和恢复等作为一个整体来考虑,然而,由于海外公共安全实现的特殊性,海外公共危机管理的各个环节都面临着困境。

(一)海外公共危机预防的信息供给碎片化困境

危机预防是海外公共危机管理周期链条的前端机制,顺应了从危机应对到风险治理的转向。理想的危机管理是预防在先,然而危机往往具有突发性和不可预测性,做到有效预防很困难。无论在平时还是在危机时期,信息都是海外公共危机管理的基础,共享信息资源是发挥危机管理系统功能的前提条件。保持畅通无误的信息渠道对于危机管理的意义重大。

然而对于海外公共安全保障而言,最大的问题在于治理资源和信息资源的分离。治理资源主要指领土内的物质和行政资源,特别是执法能力和危机应对能力,信息资源主要是指公共安全事件相关方信息的掌握。要想合理和有效应对公共安全危机事件,就必须同时拥有信息资源以及治理资源。在危机预防过程中,国内层面的危机可以通过建设便利的危机管理信息门户网站和全国的危机信息通信讯系统,建设全国的电子信息分布网络等,从而建设和实施全国的知识共享战略,为所有应对危机的社区提供准确及时的信息。同时各级治理机构权威可以根据预警信息,快速将资源投放到最需要的地方,实现危机预防和危机应对的有效衔接。然而在海外公共危机应对方面,由于海外公共安全保障中的特殊性,存在信息资源和治理资源的双重投放赤字。就信息资源投放赤字而言,国际危机中的信息资源分享机制仍非常不完备,国籍国通常无法充分掌握东道国和跨国公民的海外行为信息,有时只能通过侨民团体等中介组织获取当地的政治、社会和文化信息,没有足够的负责联络的人员运用专业知识获取、管理、分析和分享相关危机信息。信息的不对称性会严重削弱国籍国同东道国的协调以及在处理相关公共危机事件时的能力和效率。就治理资源投放赤字而言,海外公共危机中的治理资源投放存在诸多阻碍。在“主权原则”第一的前提下,国籍国即使能够派遣警察等执法力量前往东道国进行危机处理,也需要东道国在各方面的允许、配合与协助。

卫生疫情、环境灾难、恐怖主义等危机爆发的突然性更是加剧了危机治理中信息资源与治理资源相互分离所带来的冲击性。应对关键就是国籍国同各个东道国之间要建立一个具体领域的全球危机预警系统,及时发现征兆。虽然全球危机预警系统不能确保准确地发出每一次危机的警报,但很大程度上降低了危机爆发的概率,增加了世界各国预防危机的时间。如2004年印度洋海啸危机发生时,环印度洋各国居然没有一个海啸预警中心,中国政府为此倡议建设 “中国—东盟地震海啸预警机制”,支持联合国在建立健全预警机制进程中发挥领导和协调作用。2005年联合国千年首脑会议成果文件也指明:“在国家和区域现有能力的基础上,针对所有各种自然灾害建立起具有区域中心的全球预警系统。”然而由于国际无政府状态下各国利益博弈的存在以及海外公共危机管理领域领导力缺失,严重依赖于集体行动来推进的全球公共危机预警机制和全球性信息共享网络一直未能实现,全球危机信息资源碎片化困境很难克服。海外公共危机预防的信息获得分享和资源有效调度往往处于滞后状态,很难保障高效快速地保护跨国公民的人身和财产安全。

(二)海外公共危机多边调解机制的薄弱化困境

危机调解意味着在危机的潜在威胁即将转变成现实威胁之前,通过国家间政府合作与对话协调,尽可能将潜在危机的威胁将至最低。无论是从跨境公民权益、国籍国利益,还是国际秩序公义的角度,各国都有必要妥善应对海外利益保护需求与国家安全供给权限之间的矛盾。现行的国际调解主要是在联合国及其专门机构框架下运行的,并由其他区域性国际协作组织、主权国家、非政府间组织及其他国际性协作组织共同参与。比如世界银行下的国际投资争端解决中心(ICSID) 、《维也纳领事保护公约》、《国际人权公约》等都是依据多边渠道建立的海外安全保护和危机调解制度,通常具有普遍适用性和国际法效力。

毋庸置疑,联合国是推进国际公共危机调解的最具影响力的政府间国际组织,在解决地区冲突、协调国际关系,促进国际经济发展和保护人权等方面发挥着积极作用。然而,面对近年来地区间暴力冲突频发、恐怖组织大肆扩散、严峻的生态环境危机等全球性公共危机的涌现,联合国应对与管理能力的不足暴露出其体制本身存在诸多弊端,诸如信息沟通和共享机制缺乏、区域间搜救存在地缘政治和安全壁垒、国籍国和东道国之间难以形成合力等。从美国“9·11”恐怖袭击、巴黎恐怖爆炸袭击、湄公河惨案、马航事件等危机的应对来看,联合国和区域性国际协作组织在公共危机的国际协调方面作用有限。除此之外,维护国际金融体系稳定、世界经济均衡的世界贸易组织、国际货币基金组织,负责提供专业性、技术性协调管理的世界卫生组织、联合国教科文组织、国际原子能机构等在应对国际公共危机上的行为实质都属于外部替代治理机制,他们的协调职能都限制在“主权原则”这一无法动摇的国际秩序当中。

海外公共安全危机的应对最终需要落实到国家层面,国家行为体之间的协调与调解机制可以推进系统性危机管理的实现,如危机管理的前期协商制度建设、危机恢复的计划制定以及危机应对的资金与人员调度等方面。由于国际体系的无政府性,国籍国通过“一事一议”单边渠道或“临时性”双边渠道所开展的海外利益保护行动本质上是在国际社会安全秩序存在真空的领域所采取的自助性措施。然而就危机应对的长效化机制建设而言,各国仍需要通过不同安全领域的稳定双边或者地区性小多边俱乐部式的治理平台来进行谈判和磋商,特别是通过大国协调、谈判协商从而实现海外公共危机协调的机制化,从而满足各国海外公共安全保护的差异化需求。然而,目前的危机协调困境在于不仅基于联合国的国际大多边机制的协调能力和保护力度极为有限,同时稳定双边和地区性小多边俱乐部式的公共危机协调机制也往往供给不足,造成很多海外公共危机在前期的调解和舒缓环节就陷入两难境地。

(三)海外公共危机化解和修复中的资源投放困境

海外公共危机的化解主要指跨国犯罪、恐怖主义、卫生疫情和环境灾难等东道国的公共危机事件出现以后,国际社会和国籍国政府为了保护跨国公民的人身财产安全并整体性克服危机爆发的震荡和冲击,所做出的海外危机管理决策并执行具体的危机处理措施,旨在使海外公共危机所造成的产生的不利影响有所缩减,或力图将损失降到最低。海外公共危机恢复主要指对既往情景的全面恢复,旨在尽量减少危机冲击的后续影响,国际社会帮助受灾方的东道国恢复到危机之前的社会、经济和生态的常态;同时危机恢复机制强调无形情景的恢复,也就是受害方跨国公民的心理恐惧和后遗症得以修复。

海外危机的化解和修复都需要强调资源的跨国投入,这种跨越国境的危机治理资源投放很难避免两个问题。

第一,资源投放的有限性。在海外公共危机治理中,由于资源投入和国内收益存在分离现象,因此就是否投放应对危机的资源、如何投放资源以及投入多少资源,在国内层面往往存在争议,具体的部门的利益的计算和不同部门之间的利益博弈会拖延危机事件中应对资源的及时到位。有些部门认为除非其海外利益具有高度的集中性和巨大收益,否则并没有必要消耗大量自身资源到他国维护公共安全;而且在跨国应对海外公共危机和维护公共安全的时候,国籍国公民在安全方面获益的同时很难避免他国公民搭便车的情况发生。

第二,资源投放的主权制约性。维护海外公共安全的难题之一是属人管辖权和属地管辖权的分离,在国际法原则上,属地管辖权高于属人管辖权,对拥有属人管辖权的国籍国而言,这意味着即使自身拥有足够的意愿、能力和资源在海外维护公共安全,也不能在没有获得东道国同意的情况下采取行动,否则就构成了主权干涉。尽管当前国际法的发展趋势是在不断削弱主权国家对国民的处分权,呈现出人本化的趋势。但很多东道国很难允许其他国家在当地实质性地运用军队、警察等有效的跨境执法力量,担心在事实上削弱其自身主权。这是国籍国在试图推进公共危机管理并维护其跨国公民的海外公共安全时所必然面临的合法性难题。尤其是对于公共危机的恢复而言,其主要目标是尽量减少危机冲击的后续影响,恢复到危机之前的一般情景情境,需要治理资源的持久性投入。如某些防疫和减灾危机的恢复管理包括难民安置和救助,以及住房、医疗设施、城市基建、电力、通信讯等基本设施建设的更新。受制于主权原则限制,这些后续的危机恢复绝非依靠国籍国的跨国资源调动可以实现,必须要同公共危机的源发国以及扩散国进行协调合作,特别是取得东道国的支持,比如同东道国签署相关的危机应对和公共安全保护协定。然而,从经济发展角度来看,国家间的发展模式和发展水平的差异巨大也很大程度上限制了海外公共危机管理的国际性协作空间。比如一些发展中国家难以具备相应的经济实力,更缺乏应对各类海外公共危机的能力和技术。


海外公共安全保障中公共危机管理的发展新态势

 


传统的公共危机管理着重于直接救灾,而当前公共危机管理理论着重于危机管理的“全生命周期”,即形成“预防—调解与筹备—应对—修复”的循环。在海外公共安全合作进程中,海外公共危机管理日益呈现出一些新的发展态势:如危机预警和风险防控的综合网络化、公共危机协调的多轨多层化以及危机应对中安全供给的分权化等。在海外公共安全危机的复合突发性和日趋常态性并存的今天,这些新的发展态势进一步凸显了全方位多维度公共危机管理机制的长效性发展需求。

(一)海外公共危机预警和风险防控的综合网络化

2020年1月,由世界经济论坛联合和风险咨询公司威达信集团达信和苏黎世保险联合发布的《2020年全球风险报告》(Global Risks Report 2020)归纳了人类当前面临的31项最严峻的全球风险,包括传统全球治理所关注的政治与社会不稳定风险以及包括全球公害和环境危害在内的国际公共风险。就长期风险而言,非传统安全对海外公共安全的威胁不断上升,按照发生概率排序的前十位风险分别为:极端天气事件(如洪灾、暴风雨等)、减缓与适应气候变化行动的失败、重大自然灾害(如地震、海啸、火山爆发、地磁风暴等)、重大生物多样性损失及生态系统崩溃和人为环境损害及灾难、数据欺诈或窃取、网络攻击、水资源危机、全球治理失败、主要经济体的资产泡沫。更值得注意的是,不同类型的全球风险之间存在一系列的关联性,国际公共危机的多点并发性和网络波及性的几率不断提升,如能源-粮食-水资源之间的安全纽带关系,新技术所引发的网络攻击和数据欺诈、关键数据信息基础设施崩溃、卫生疫情和环境灾难弥散性等问题。对于海外公共危机的应对不力不仅会威胁跨国公民的人身和财产安全,而且还会导致公共危机爆发的“多米诺骨牌”效应。如传染病暴发、地震与海啸等公共危机不仅对东道国中的跨国公民构成威胁,而且还会波及到周边国家乃至整个地区。可以说,气候变化、传染疾病、水资源安全、环境恶化、生态多样性损失、网络安全失衡等非传统安全因素正在对各国的海外公共安全保障构成极大的威胁,其严重性已经毫不逊色于恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散。图1 2019年全球危机网络联结情况见图1。


海外公共危机日益呈现出网络性、联动性和并发性不断增强的发展趋势,对全球危机预警和风险防控体系提出了更高的要求。危机预警不能仅限于传统上对于危机爆发的早期预见,还需要对危机的发展进程实施全程监控,以期在其每一关键时段可以做出对下一时段的前瞻性预测判断。这还意味着不仅限于对某一类公共危机的监控预警,而且是需要关注几类相互联系相互传导的公共危机之间的弥散性和联动性,形成整体性和网络性的综合预警机制,确保最薄弱环节可以受到危机管理计划的周全保护从而减少损失。基于此,需要不断促进危机预警体系的制度优化:一是推进海外公共危机评估指标体系的建构,选定可以作为危机防范工作的评估指标,形成科学、实际可行的指标体系;二是制订定期相关人员的考核机制,维持一定程度的待命状况;三是推进有效的绩效管理,针对海外公共危机预警和风险防控的评估结果,能够有效地实施奖励或者惩罚。此外,海外公共危机预警的网络化需要依赖于更为先进的跨国信息系统在海外公共危机管理的各环节发挥作用, 应建立不同危机领域的信息通信系统,便于快速发现威胁,并为危机攸关方提供准确及时的信息。强化危机预警和风险治理的综合系统的建构需要在多国协调基础上推进三种科技工程的共建共享:一是灾害评估,包括地理评估、环境评估、经济分析、统计等内容,形成灾情分析和危机评估报告;二是卫星遥感应用,包括地理信息系统等远距离监控技术;三是网络通信, 包括计算机、网络、通信、电子等设备,建设全球公共危机的知识共享战略来推进跨国危机信息的获取、分析、预警与发布。

(二)海外公共危机调解的多轨多层化

在海外公共危机调解中,国籍国多轨多层化的调解手段有助于更为灵活地处理危机并发的情况。首先,就危机调解的层次上而言,可以分为双边性和区域性、全球性等调解的多层次;其次,就危机调解的参与行为体而言,除了国家间行为体和国家行为体之外,众多的非国家行为体如智库、城市、国际非政府组织、社会组织乃至个人(一般是国际名人)都可以成为多元化危机管理链条中的重要一环。如非政府组织国际红十字会在一些非洲国家的“人道主义”危机中发挥了重要作用。

首先,在海外公共危机应对中,国籍国多倾向于同东道国就跨国公民在公共危机中的保护问题达成双边调解,但这种一对一的外交谈判磋商不能排斥第三方介入调停。特别是在海外灾难救援、海外工程事故救援、恐怖主义威胁应对、东道国社会政治危机应对中,如果国籍国同东道国难以就跨国治理资源投放和跨国公民保护机制等问题达成一致,则在双边谈判中需要纳入第三方咨询的调解来扮演沟通渠道的角色,并进行调停或进程协调。这类协助型的调解方可以提升双边危机调解的效率。尽管协助型的调解者并不实质性地参与谈判进程,但可以确保各方间的谈判和对话能持续顺畅地进行下去。如国籍国在东道国的贸易投资因为各种极端情况(政变、社会动乱、自然灾害、极端气候事件等)使其跨国公民和财产面临安全威胁时,需要注重第三方仲裁制度在海外公共危机管理中的重要作用。甚至在发生危机之前,国籍国和东道国就应该签署相关的仲裁协议。如国际上解决投资争议的主要机构是解决争端国际中心(ICSID),主要是针对外国投资者与东道国政府之间的投资争议。除此之外,双方也可以建立官方的投资争议解决中心,如2017年成立的中非联合仲裁深圳分中心和北京分中心。

其次,就多边协调层面而言,各国倾向于通过多边的磋商、协调机制解决区域性、全球性危机。多边协调可以分为联合国为代表的大多边模式和区域小多边俱乐部模式。在目前大多边调解机制日益僵化弱化的态势下,对于海外公共安全的维护更多依赖于针对不同公共危机领域的小多边区域性危机协调机制,其中,比较值得借鉴的例子是欧盟。欧盟通过设立在海外公共危机管理方面设有人道主义救援与民防总局来,专门负责欧盟各国之间的重大突发性公共危机事件,并且进行事前、事中和事后的危机全过程管理的事前、事中和事后的相关事宜。欧盟还建立了应急响应中心(ERC)来为了进一步优化海外公共危机管理中的应急响应机制,欧盟还建立了应急响应中心(ERC),该中心能够开展在全球多个时区、不同区域的应急救援工作。这种基于国际准则的俱乐部式的小多边国际组织在海外危机管理中具有灵活性、快速反应性和资源撬动性等优势。对于危机管理方面的优势不言而喻。在多边调解模式中,在海外公共危机层出不穷的新形势也进一步下,催生出诸如峰会机制之类的更为灵活的多边协调合作方式。因此,了一些更为灵活的多边协调合作方式,如峰会机制。面对突发性全球公共危机,各国为了尽快调动危机治理资源的投放,可以通过峰会形式来进行及时性的部长级乃至首脑级会晤,从而尽快调动危机治理资源的投放并达成危机协调与合作应对的相关协定。这些非正式的多边国际协调合作方式大多是在危机发生之后,为应对危机而临时建立的。但是鉴于很多海外公共危机的反复频发性,峰会的合作机构可以围绕某些公共危机议题形成网络化预警和防控机制以及各国间的合作协调机制。当然,这种非正式多边协调机制虽然集结迅速且形式灵活,但也有不能否认的制度性弊端,如非正式组织难以保证其政策的制度性、连贯性和长效性,非正式组织是面对突发性公共危机而建立,在危机消除后可能会自行消失。而当前全球性公共危机频发,各领域的危机管理必须实现常态化的管理,需围绕不同类型的公共安全事件进行指标体系建构和长效性危机应对平台建设。

最后,从海外危机协调参与者多元化的角度而言,“二轨”外交在国际危机管理中的作用日益重要。有专家学者认为“二轨”还不足以代表危机协调中的相关利益攸关方,如美国多轨外交研究所的两位创始人约翰·麦克唐纳德大使和露依丝·戴蒙德博士于1991年将“二轨”扩展为“九轨”:包括解决冲突的专家,企业界,民间公民,媒体,宗教界,活动分子、研究、培训和教育界,慈善界和资金提供者等。海外公共危机由于具有突发性和紧急性、严重威胁性、高度不确定性以及超国家性等特点,所以在应对海外公共危机时需要国籍国最大可能地吸收国内外社会力量,调动各种国际社会资源投入到跨国公民及其财产的援救中,形成社会整体性危机应对网络。如各类国际非政府组织是海外公共危机应对网络中的重要组成部分,在危机应对过程中的人员派遣、物资援助、资金募集、人员救助等方面都发挥着不可小觑的作用。

(三)海外公共危机应对中的安全供给分权化

随着海外公共危机频发以及海外公共安全需求的不断提升,主权国家已经无法成为安全供给的垄断者,国际上要求提升海外公共安全供给市场化和多元化的呼声渐强。海外公共安全供给的分权化是指政府将原本由国家(公权力)提供和分配的公共安全服务部分交由市场行为体提供,主要以私营安保的渠道在海外应对各种公共危机并保护本国公民及其财产安全。随着海外公共危机之间的并发性和联动性增强,主权国家的垄断性安全结构不断“解体”,提供广泛性和综合性海外安全保护的多元安全供给网络建构需求日益浮现。国家需要同各类国际安全供给组织、区域性安全供给平台以及市场类安保组织等进行合作,推进了一种“全球安全聚合”的态势形成。这并不意味着国家在网络中的角色被边缘化,相反,主权国家正转变为更庞大、更多样化的安全供给网络的中心节点,其地位可以通过安全供给的专业化和多样化而增强。而其他的非国家安保供给体也可以通过国家的授权和认同获得海外危机应对活动领域的合法性,从而有机会在公共危机应对和海外利益保护领域中获得声誉。在全球安全聚合网络中,国家的首要任务已经超越了直接的安全供给,而成为管理以及和协调分权后的各安全供给中心,同时以及推进全球安全资源的有效分配。

其中,私营安保的本质是以市场方式来配置安全产品和服务,目前全球排名前三位的商业安保公司分别为英国的杰富仕G4S(G4S杰富仕),瑞典的塞科利达SeCuritas(SeCuritas塞科利达)和西班牙的保赛固Prosegur(Prosegur保赛固)。联合国和国际社会从最初的反对私营安保公司到当前的普遍接受大致历经了长达三十年30年的时间,并逐渐签署了相关的国际公约和法律规制来规范私营安保公司的行为,旨在建立多边共治的国际安保治理新体系,并调和国家安全利益诉求和国际法与人权原则的道德要求。2010年,在联合国人权理事会相关文件基础上,国际安保规范组织(ICoCA)在日内瓦成立,该组织的主要目标是制定和推动实施国际安保服务的标准和行为守则,促使加入的安保公司遵守行业行为规范,尤其是在海外安保服务中体现遵守联合国人权和人道主义相关规定。特别是在海外公共危机预警的网络化发展领域,国际安保公司正积极探索建立海外风险预警机制。与此同时,他们还尝试建立海外安全情报协同体系,形成政府、企业和社会机构的信息分级共享和融合机制。这种“全球安全聚合”状态下的多元参与模式可以为海外公共安全预警提供重要的解决方案。如在中国推进“一带一路”倡议进程中,可以引入多元利益相关者参与的安保力量。在外交领事机构的指导协调下,形成“官民结合、梯次应对”的企业公共危机应对和海外利益保护模式。不过,目前杰富仕(G4S)、化险咨询(Control Risks)等较早开展中国业务的跨国公司已经占据了大部分的中国海外安保市场。这对于致力于拓展和维护海外市场的中国企业来说,无论是基于经济效率还是路径依赖,都更倾向于通过跨国公司来获取关键安全服务,反过来进一步抑制了中国自身国际私营安保公司的发展。


国家海外公共危机管理能力的提升路径

 


基于以上发展态势分析,可以看出,随着国际公共危机日益呈现全球弥散性和多点并发性,海外公共安全的长效性保障机制建设已经处于转型期且面临更加严峻的挑战。尽管在国际体系的无政府状态中,国家仍然是海外公共安全供给和海外利益保护的主要提供者,但其管理能力亟待提升,特别是对于那些海外利益不断拓展的新兴发展中大国。从国家危机管理能力建设角度而言,一方面需要强化国内层面的政策统筹和相关法律制度改革,另一方面需要不断拓展国际层面的治理资源,这意味着将将国内的危机管理改革同国际资源的调动联系在一起,实现国内和国际联动。最后在强调危机预防、危机调解、危机应对和恢复的全过程管理的基础上,弹性管理和可持续安全成为未来海外公共安全合作的重要发展方向,将从多维度提升国家的危机适应能力和公共安全保障能力。

(一)国内层面的海外公共安全法律体系改革与部门协调性提升

国家作为全球安全聚合体中的核心节点,具有其他行为体无可比拟的治理优势,在国内层面强化国家的海外危机管理能力可以从如下两个维度入手:一是改革国内法律和政策机制,适应国家海外利益不断拓展的发展需求,明确不同部门的职责从而形成合力性治理。二是协调国内不同部门之间的利益分配,增加政府在海外公共危机管理中的资源投放量和海外行动能力,这不仅包括拓展领事资源同时也包括增加安保力量和军事力量等资源。

海外公共危机的应对首先需要国内相关部门的紧密协作,很多发达国家设置了专门领导、协调海外公共危机管理的高级机构,统一安排危机应对的各项事宜。

例如,美国危机管理机制中的决策中枢是以总统为核心的国家安全委员,国务院,国防部,司法部等有关部门负责具体分工,国会负责监督,中央情报局等跨部门独立机构负责全局协调,临时性危机决策特别小组发挥关键作用。设立于美国国土安全部之下的“联邦紧急事务管理署”(FEMA)是应对各种危机的重要机构,其职责是协调危机应对的预防工作,发生危机时有效地组织联邦政府的反应能力以及此后的恢复建设工作。它还要与其它专门的灾难应急机构进行合作。

之与相比,中国作为海外利益不断拓展的新兴发展中大国,其国内协调机制还存在着如下明显缺陷:首先是相关法律的缺位。中国没有设立《海外利益保护法》或者在《国家安全法》以及其它法律明确中国政府企业和公民个人在海外利益保护中的责任与职能。2006年中国曾颁布《国家突发公共事件总体应急预案》,明确了国务院作为最高行政领导机构在应对突发公共事件中的核心地位,通过国务院常务会议以及相关突发公共事件应急指挥机构负责应急管理工作。但是这种临时危机应对会议和特设行动小组的方式缺乏机制化保障。而且在海外公共危机应对领域,中国依然缺乏针对性的法律保障机制。

其次,海外公共危机的有效应对需要协调好国内各部门利益,增强海外安全保护的资源投入。目前中国现有的以外交部为召集部门的海外安全保护的部门间会议联络机制可以调动的资源极为有限,属于没有独立“人、财、物”的空心协调模式。一方面,海外公共危机应对和海外安全保护需要组织部门整合和资源共享,推动公共危机应对框架内全国各部门的系统性运作配合。另一方面,目前的现实是外交部联络协调属于“小马拉不动大车”,各部门各自为政,缺少有效的政策协调和资源统筹,原有体制的“条块分割”和“各自为政”的流弊很难革除。

中国保护公民和企业海外公共安全的主要途径是通过外交资源的投入来实现,包括领事保护、同东道国的双边协定而实现对跨国公民的特殊保护以及增强海外人员和企业自身的安全防范。就目前而言,有限的外交资源投入同海外安全保护需求之间存在巨大差距,单是领事保护的资源投入就需要翻几倍。另外在社会安全类的海外公共危机中(如东道国政治动荡、内战爆发、恐怖主义、跨国犯罪等),海外利益保护已经进入极端“安全化”状态,需要国籍国投入军事资源进行危机处理。如2011年利比亚撤侨事件和2015年也门撤侨事件都显示了拓展海外军事存在,利用海军和维和部队来保护海外公民和资产的重要性。目前中国对待军事保护措施的态度由“高度克制”转向“有限发展”,中国国防部发布白皮书明确提出解放军具有保护海外利益的职能,提出了海外利益攸关区的概念和保护海外能源资源、战略通道安全和海外机构、人员、资产安全这三大重点。这些都需要强大国力和先进军事和科技能力增长作为长期性支撑,并且有国内其他部门的协调性参与。

基于此,中国各政府部门亟待建立起一套与“打造海外利益共同体”且“保障海外安全”相匹配的规章制度。实践证明,现有同级机构间的部际协调机制决策、行动迟缓,很难承担起推动政策协调和制度改革的任务。因此,考虑到中国“一带一路”倡议将持续推进以及海外安全保护的巨大需求,应设置独立的高级别部门,全面研究和解决倡议推进中所出现的制度脱节问题。只有在国内部门解调联动的基础上,才能在海外危机应对过程中加强相关的资源投入。

(二)国际层面的责任主权理念强调与海外治理资源拓展

在国际层面强化国家的海外公共危机管理能力体现在如下两个方面:一是在“责任主权”的概念框架下提升海外安全公共产品的供给,化被动为主动来应对各类海外公共安全危机。二是通过更为灵活的外交方式(如获得东道国的安全承诺或者签署投资保护协定)和安保供给市场化方式来拓展海外安全保护的治理资源。


随着全球性公共危机频发,“国家主权”已不能有效应对各种公共危机。在这一背景下,阿米泰 • 埃齐奥尼指出 “只有当国家满足其对民众与国际共同体的责任时,它才能维持其主权”。主权开始试图摆脱领土限制与其封闭特征,走向开放维度,开始关注国内外议题关联、身份认同与权威关系重塑以及全球性、跨国性问题增多等议题。布鲁斯 • 琼斯等学者对于 “责任主权”概念的塑造给各国政府面对跨国性公共危机提出了一个新的思路,强调将气候变化、生物安全、反恐行动、维和与经济安全等跨国性公共安全问题均纳入考虑。“责任主权”是要各国政府不但要对本国公民负责,更要对国际社会负责;如果各国都实行“责任主权”原则,那么在面对海外公共危机的威胁时,可以实现集体性行动应对来解决跨国性危机。

中国学者在讨论这一概念的时候,将“责任主权”原则同全球治理与国际公共产品供给逐步联系起来。王逸舟提出从中国参与国际社会的实际经验来看,应对国际公共安全中的“责任”不可避免,“责任需求”成为同“发展需求”和“主权需求”并列的三大国家基本需求支柱。基于此,“责任主权”原则在海外利益保护领域体现为一种国际安全公共产品的供给,如国际维和行动是一项重要的海外冲突管理手段,同时也是一项重要的国际公共安全产品。随着海外利益的不断拓展,中国开始高度重视包括政治动乱、政权更迭、经济危机在内的广义“东道国安全风险”对中国海外利益的威胁。虽然国际安全公共产品的供给中难免会发生“搭便车”现象(特别是缺乏实力的小国在其中受益),但这对于树立负责任大国的良好声誉以及采取主动积极方式应对海外公共危机具有积极意义。如目前中国在“南南合作”框架下所大力推动的中非合作以及澜湄合作机制从本质上而言是一种国际公共产品供给的重要体现。但目前的供给主要偏重在经济商贸领域,在未来的合作中,可以结合海外公共危机应对需求,加强同各区域国家的跨国公共安全合作(如预警机制的联合开发),提升中国在跨国区域灾害、公共卫生危机、社会危机等领域的行动协调能力,其中成功的案例包括湄公河流域联合执法安全合作机制等。

在海外公共安全的资源拓展方面,鉴于大多边公共危机合作机制成本较高,保护力度也有限,在多边机制之外,可以着力通过双边或者小多边俱乐部式创新合作使海外公共安全供给更加具有针对性,通过灵活务实的合作来取得某些公共安全危机应对中的跨国政策协调。如以双边或者小多边的仲裁合作、警务合作、资源协调等形式对海外公共安全实行多层次、因地制宜的保护,特别是获得东道国的安全保障承诺或者形成小多边区域联合预警机制。整体上而言,国家在海外公共安全保护中的资源投放仍然是有限的,这就要求国家应该有意识适应和推动安全供给的多元分权化,利用保险公司或者私营安保公司等市场渠道增强对海外利益的保护。另外,由互联网和虚拟空间等高科技手段所支持的全球公民网络也不容忽视。基于日益庞大的网民群体,全世界各地所产生的多领域全球公民网络,其数量已经远超于国际性非政府组织。根据2019年中国互联网络信息中心(CNNIC)统计,中国网民规模已达8.54亿人,因此在建立海外公共危机管理国际协作机制方面,推动基于网络的跨国公民社会组织也可以发挥一定的作用。

(三)基于弹性治理和可持续安全的海外公共安全协作与保障机制

在2004年印度洋大海啸发生两年后,时任联合国秘书长特使的比尔·克林顿发布了一份关于海啸灾后恢复的报告。报告给出了引导灾后干预的10条关键提案,提及了弹性治理(resilience governance) 概念,称应通过降低社区脆弱性同时提升社区适应力的方式,来削减其灾难风险。在公共危机管理中,国际可持续发展研究院指出“脆弱性不仅是人类切实暴露在灾害面前的结果,同时也关乎社区面对冲击时的应对能力与复原能力”,这意味着在应对危机过程中弹性可以降低脆弱性的程度。在海外公共危机全过程管理的基础上,需要强调适应不确定性的弹性治理能力。从不确定性、脆弱性、韧性等视角来研究海外公共危机是未来的发展趋势,弹性治理强调危机适应能力的提升,其适应措施帮助系统及其组成部分应对危机影响并尽快地从危机影响中恢复过来。

海外危机的弹性治理是一种具有前瞻性的危机管理手段,在危机发生之前就系统考虑到提升危机应对性的各种措施(包括物理环境、社会系统、管理网络和经济系统),从一种系统适应性维度来保障危机发生后的灵活应对。目前来自计算机、生物学、系统工程、地理学等学科的学者建立了一系列应对不确定性的决策模型、脆弱性评价模型。以“适应性”为导向的危机管理研究开始了跨学科的探索,尤其表现在理论框架整合的多学科化,如脆弱性指标模型实现了灾害、人口、经济、社会等学科知识系统的整合。海外公共安全危机的频发对国家基于危机适应和韧性应对的弹性治理能力的强化提出迫切需求,其中切实提升危机场景中的组织学习能力也成为提升国家治理弹性的长效举措,如“学习反弹恢复”指 从以往的危机经验中学习将来预防危机的方法。这意味着海外公共安全管理中需要从全球危机复合体的不确定状态中进行跨学科研究与组织学习,从而探索一种系统性适应的公共安全解决方案。

就长远而言,海外公共危机管理需要一种可持续发展的视角。早在2003年,美国学者桑吉夫·卡格拉姆和威廉·克拉克等人就提出可持续安全的概念,包含了环境安全、人的安全和国家安全多维度思考,特别强调从多源头入手来处理全球的各种安全问题而非单纯应对危机的表象。英国牛津研究小组(ORG)于2006年进而成立了可持续安全研究小组,其研究强调面对“不确定时代”各地区政治局势动荡、气候变化异常、自然灾害频发、资源争夺严峻等问题,国际危机应对必须超越单维度被动性应对,而是需要依靠综合性安全视角下的可持续安全理念来从根源上解决各类安全问题。基于此,海外公共危机应对中的可持续安全观念可以理解为危机管理同可持续发展相结合,从生态、发展、安全以及社会公平的多维角度系统性探析安全的最优状态,从一种系统弹性视角来同时应对多种关联性和传导性风险的发生。在海外公共安全管理进程中,为了更加有效地应对社会政治危机、自然灾害、环境危机、经济危机、技术事故危机等多危机突发与并发的新态势,必须从“疏导性”的安全理念全面而系统地考虑海外社会、环境、发展和体系公平等相关的安全纽带问题。这意味着对全球性、区域性海外安全的追求应该超越一种危机控制的思想以及对安全问题本身的强调,从而创造一种制度性风险管理和安全模式,通过一种兼顾可持续发展和根本性处置的策略从源头上来切断威胁产生的根源。比如在海外公共安全合作和区域安全公共产品供给过程中,将多种公共危机治理视为一个可持续安全复合体,如通过能源结构优化来应对气候危机和环境污染,实现区域经济的低碳转型,从而实现生态保护、资源平衡、能源安全以及经济发展的多赢局面;特别是改变中小发展中国家以及最不发达国家在全球经济资源体系中的不平等地位,提升整个区域资源价值链和工业化发展水平,改善东道国人民的生活水平,从根源上遏制恐怖主义和跨国犯罪的滋生,最终建构一种长效性海外公共危机协调保障机制。(注释略)

本文摘选自海外公共安全与合作蓝皮书《海外公共安全与合作评估报告(2020)》(张蕴岭 主编 )。


       资料整理:海南公共安全研究院。
       2020年7月28日。



发布于: August 6, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

《海外公共安全与合作评估报告(2020)》丨任远喆:高质量共建“一带一路”面临的海外公共安全新挑战

任远喆,CGE合作专家,外交学院领事教研室主任、副教授、法学博士。

2019年4月,在北京成功召开了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛,中国提出的“一带一路”倡议进入高质量发展的新阶段,共建“一带一路”正在从“大写意”转向“工笔画”。“一带一路”提出六年以来,在扩充、完善布局的基础上,进入更为全面、深入、具体合作的关键时期。与此同时,随着“一带一路”倡议的推进,中国的海外利益进一步加快拓展,而其面临的海外公共安全风险也呈现多样性、复杂性、联动性等新的特点。未来高质量共建“一带一路”需要继续提升海外公共安全保障的制度建设和能力建设,确保海外重大项目的顺利推进,做好驻外机构和企业人员的安全防护,建立起全方位、多层次、多领域的海外安全保障体系,坚决维护国家主权、安全和发展利益,推动构建人类命运共同体。

中国海外利益拓展呈现新特点

 

近年来,国际形势进入新一轮的复杂调整期。新兴市场国家和发展中国家经济实力、国际影响力显著增强,“一超多强”的格局加速朝着力量趋于均衡的方向发展,世界多极化趋势更加明朗。中国作为发展中国家的代表受到了世界的瞩目。如今,中国已经成为全球第二大经济体,第一大货物贸易国和第二大对外投资国,对世界经济增长的贡献超过30%。“一带一路”倡议的提出和不断推进为中国和世界的关系提供了新的发展动力。六年以来,随着“一带一路”倡议的快速拓展,中国对外合作持续快速发展,同世界融合互动更加紧密。在这一大的时代背景下,中国的海外利益呈现出三个新的特点。

第一是海外利益拓展的速度进一步加快。习近平主席在不同的场合多次强调,站在新的历史起点,中国开放的大门只会越开越大。从经贸投资到人文交流,从官方到民间,中国以前所未有的速度、广度和深度走向世界,开展全方位、宽领域、多层次的对外交流合作。中国对外投资合作持续健康发展,投资层次和水平不断提升。2018年,中国对外直接投资1430.4亿美元,是2002年的53倍,年均增长28.2%;对外贸易逐年增长,从1978年至2018年,中国对外贸易累计达到521921.1亿美元;货物贸易和服务贸易出口额分别达到24867亿美元、2668亿美元。近年来,中国连续保持世界第一大出境旅游客源国地位,2018年,中国公民出境旅游近1.5亿人次。随着“一带一路”进入高质量共建的新阶段,中国走出去的人员、企业、资金将进一步增多,走出去的步伐会越来越大。庞大的海外利益无论从规模、区域到程度都在不断拓展。

第二是海外利益拓展的主体不断增多。从最早以周边国家外侨为主向外输出劳动力,到以国有企业为主的承包、国际工程项目参与境外合作项目,再到近年来越来越多的海外并购、出境游、高技术人才的流动等等,海外利益拓展的主体日益丰富。以海外并购为例,根据全球化智库发布的《中国企业全球化报告(2020)》显示,并购仍是中国企业海外投资的首选方式。受一系列监管政策、海外市场对中国企业并购审核趋严等因素影响,中国企业海外并购有所降温,并购规模大幅下降:2018年,国企海外并购64起,同比下降36.6个百分点;民企海外并购310起,同比下降33.6个百分点。两者相比,民企海外并购更为活跃。随着中国对企业海外并购政策由严格监管向引导规范转变,2019年上半年中企海外并购有回暖势头,国企和民企分别发生134起和260起。企业在海外并购中需要承担很大的风险,还需要积累丰富的经验,建立完善的团队。“一带一路”沿线许多发展中国家国内政治状况不稳定,经济社会发展不成熟,法律体系不完善,投资环境更趋复杂。这使得中国企业在投资中面临的风险更高,相关投资受挫的案例也层出不穷。

根据出入境和人力资源部门的信息,目前我国在外劳务人数规模较大,呈现整体稳定上升、小幅波动的态势。2019年1-7月在外劳务人数达到97.2万人,累计派出劳务人员26.5万人,商务签证派出人员14.3万人;同期在我国境内工作的外派入境人员为68.75万人,且商务签证人员数量仅为4.18万人。由此可见,我国外派海外人员的数量已超过境外派入人员,中国正逐渐成为全球劳务市场特别是高端劳务市场的主力,而这些外派员工在海外工作场所及商旅途中的安全保障问题越来越突出。

总的来看,近年来中国海外利益的拓展呈现从政府到个人,从国企到民企,从国家到地方,从人员到技术、资金全方位的发展态势。海外利益的拓展已经由政府主导转向社会自发的行为,主体和领域的多元化给海外利益保护带来了诸多的挑战。

第三是海外利益保护的重点聚焦共建“一带一路”国家。2019年4月,中国成功举办第二届“一带一路”国际合作高峰论坛,40位国家和国际组织领导人齐聚一堂,150个国家、92个国际组织近6000名代表共襄盛举,达成283项重要成果。截至2019年底,中国与168个国家和国际组织签署了200份共建“一带一路”合作文件。中巴经济走廊、中老铁路、雅万高铁、中欧班列等重大项目给沿线各国带去大量发展机遇,共建“一带一路”踏上高质量发展新征程。2019年全年中国与沿线国家货物贸易超过1.3万亿美元,增长达到6%,占对外贸易总额比重提升2个百分点,达到29.4%。贸易通道更加畅通,中欧班列全年开行8225列,增长29%,累计开行超过2.1万列,通达欧洲大陆18个国家、57个城市;陆海新通道建设进程加快,中国与新加坡启动编制陆海新通道建设双边合作规划,西部12个省区市与海南、广东湛江共同签署了合作文件。全年对沿线国家非金融类直接投资150.4亿美元,占比进一步提高;完成对外承包工程营业额979.8亿美元,增长9.7%,占对外承包工程总额的56.7%,超过一半。同时,沿线国家企业也积极来华投资兴业,去年在华新设企业5591家,增长24.8%,直接投资84.2亿美元,增长30.6%。

近年来,中国与共建“一带一路”国家之间的政治、经贸、人文交流频繁,在“五通”方面取得了一系列进展,利益融合不断加深,公共安全的传导性也进一步提升。由于共建“一带一路”国家在政治制度、发展模式、社会人文、安全形势等方面差别很大,利益诉求也各不相同,“一带一路”的推进面临着综合、复杂和多变的安全风险。海外利益保护的重要性和紧迫性进一步提升。习近平主席在2019年1月21日省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话,专门强调“要加强海外利益保护,确保海外重大项目和人员机构安全;要完善共建‘一带一路’安全保障体系,坚决维护主权、安全、发展利益,为我国改革发展稳定营造良好外部环境”。这为下一阶段高质量共建“一带一路”、确保海外公共安全的维护提出了更高的要求。

“一带一路”面临的海外公共安全新挑战

 

2019年国际形势愈发复杂多变,挑战丛生。多边主义和单边主义之争更加尖锐,保护主义和民粹主义逆流涌动,强权政治和霸凌行径四处横行。大国博弈明显升温,全球治理步履维艰,世界经济持续低迷。从亚洲到中东,从欧洲到拉美,一系列热点此起彼伏,一连串国家动荡频发,传统与非传统安全威胁交织蔓延,国际治理面临严峻挑战。在这一大背景下,共建“一带一路”在不断取得进展的同时也面临着越来越多的海外公共安全挑战。具体来说,主要有以下三个方面。

第一,大国直接干扰加剧。“一带一路”倡议推进首先面临的是大国竞争的风险。从2017年底开始,美国在多个官方文件中都将中国视为最首要、最长远的战略竞争对手,并着手对中国采取“全政府、全手段、全领域”的打压。有不少人担忧中美两国正在经济“脱钩”,这将对世界带来灾难性的后果。特别是2019年以来,美国持续加强对华“贸易战”,在香港、台湾、新疆、西藏等涉及到我核心利益的问题上蓄意抹黑攻击,并在南海等地区安全热点上对华施压,使得中美两国关系遇到了前所未有的挑战。在特朗普政府日益成型的“印太战略”中,中国是其主要的遏制对象,阻扰“一带一路”的顺利推进则成为其重要的战略抓手。

特朗普政府近期对“一带一路”倡议的直接干扰体现在以下三个方面。

首先,加大力度进行批评、抹黑。以美国副总统彭斯和国务卿蓬佩奥为代表的强硬派在不同场合始终不遗余力批评“一带一路”建设。例如,指责“一带一路”带来“债务陷阱”,强调“中国带来的并非总是有利的东西”,鼓动相关国家减少在“一带一路”框架下与中国的合作。与2017年不同,美国并没有派出高级别官员参加2019年4月在北京举行的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛,并宣称对“一带一路”的融资情况表示担忧。美国国务院发言人说:“我们将继续关注不透明的融资做法、糟糕的治理以及无视国际公认的准则和标准,这些做法和标准破坏了我们赖以促进可持续、包容发展的许多标准和原则,以及维护稳定和以规则为基础的秩序。”

2019年6月12日,美国国会参议院财政委员会下设的国际贸易、海关、全球竞争力小组委员会就“中国的一带一路倡议”召开听证会。在听证会上,国际贸易、海关、全球竞争力小组委员会主席,得克萨斯州共和党籍参议员科宁(John Cornyn)指责中国的“一带一路”给美国和盟友带来了三大威胁:贸易操纵、经济掠夺和安全侵蚀。中国不仅利用“一带一路”加强华为、中兴等中资企业的实力和垄断地位,让它们在全球开展项目,还令一些国家成为“债务陷阱外交” 的受害者。而其他参会人员还从政治制度、人权等方面对“一带一路”提出批评。美国印太司令部司令菲利普·戴维德森(Philip Davidson)2019年10月在哈佛大学的演讲中再次批评“一带一路”的“债务”、“腐败”等问题,并强调这“不仅仅是一个经济倡议。中国计划利用这些项目支持自身的战略利益,寻求海外军事扩张。”美国副总统彭斯(Mike Pence)也在演讲中渲染“一带一路”的军事属性,强调“中国利用‘一带一路’倡议,打着贸易的幌子在世界各港口建立据点,但这些都可能被用作军事用途。现在,我们看到从斯里兰卡到巴基斯坦再到希腊的港口都悬挂着中国国旗”。尽管事实一再证明美国政府的这些批评和抹黑都是没有依据的,但是这些言论带来的负面舆情确实对中国的一些项目推进形成冲击。尤其是一些非政府组织以此为依据阻扰中国企业海外项目推进的情况时有发生。

其次,加强与主要盟友之间的协调与合作。当前美国“印太战略”由虚转实,逐步推进,与盟友合作打压中国的“一带一路”是美“印太战略”的重要目标。美国国防部代防长沙纳汉(Patrick Shanahan)2019年6月在香格里拉对话会上不点名批评一些国家“采用‘主权换债权’和掠夺式的经济手段削弱国际秩序”。这明显是针对中国的“一带一路”倡议和互联互通计划。同一时间美国国防部还发布了《印太战略报告》,其中专门着墨批评中国“运用经济手段实现战略利益,其中的一些做法引起了美国的严重关切”。其中还提到要构筑多层次的盟友和伙伴关系,推动“网络状”的安全架构。美日印澳“四国机制”是其中的核心。早在2018年初就有媒体报道四国正在寻求“一带一路”的“替代方案”,阻碍中国迅速增长的地区影响力。2018年7月,美日澳三国宣布建立“印太”基础设施投资伙伴关系,同年11月美日澳三方进一步签署落实三国基础设施投资伙伴关系合作备忘录,三方将共同动员和支持私营部门在“印太”地区建设重大基础设施项目,加强数字互联互通和能源基础设施建设。三方还在2019年大阪G20会议上共同推动高质量基础设施建设倡议。目前四国在基础设施建设、网络安全、军事合作等领域合作逐渐加深,“一带一路”无疑将进一步成为共同针对的目标。

美国海外私人投资公司(OPIC)2019年4月11日与加拿大和欧盟签署了一项三方协议,这是美国主导的一项努力的一部分,旨在为新兴经济体提供一种发展模式,为中国“一带一路”等国家主导模式提供“强有力的”替代方案。OPIC在声明中称,该联盟将加强合作,“推进共同的发展目标,并强调参与者致力于为不可持续的国家主导模式,提供强有力的替代方案。”2018年底,OPIC与日本和澳大利亚也达成了类似的伙伴关系,以抗衡“一带一路”在印太地区的影响。再次,设置新的机制和规则障碍。美国一直试图利用多边国际机构制定规则来遏制中国“掠夺性”的贷款行为。二战结束以来,美国一直在主要的国际金融机构中占有绝对的话语权,并以此规制发展中国家,维护自己的经济霸权地位。特朗普政府尽管对于多边机制缺乏兴趣,但却希望利用这些机制为中国的“一带一路”建设设置障碍。例如在2019年国际货币基金组织的春季年会上,美国就提出反对国际货币基金组织向某些发展中国家提供款项,因为美国担心,这些款项会被用来偿还中国贷款。特朗普政府认识到美国作为国际货币基金组织的最大股东,完全可以利用这一组织推进美国的利益,阻碍“一带一路”的发展。有美国学者强调美国可以鼓励国际货币基金组织介入‘一带一路’相关国家的项目中,借此提升投资标准。至少可以改善相关项目的透明度,保证债务可持续性。

2019年11月召开东盟系列峰会期间,美国商务部长罗斯(Wilbur Ross)表示,美国将在亚洲增加投资和贸易,推出旨在帮助亚洲可持续发展的“蓝点网络”计划,以抗衡中国数千亿美元的“一带一路”基础设施倡议。这一计划将涵盖那些承诺推动“可持续基础建设”的国家,目的是要把诸如澳洲和日本等国家的政府、企业和民间社会结合起来,在“共同标准下”审核认证建设计划。美国指出国际认可的共同标准就是保证项目的透明度,维护相关国家的主权和资源权益,保护劳工标准和人权,关注环境保护和法治,借鉴政府在采购和融资方面的最佳实践等。利用这一计划,美国试图说服亚洲的发展中国家不要依靠中国的资金和基础设施。

当然,除了美国之外,欧洲一些国家、印度等周边国家也对“一带一路”存有疑虑。大国博弈的思维和理念认知的差异将在“一带一路”推进过程中长期存在,这对于下一阶段高质量共建“一带一路”从政治、经济、舆论等方方面面都将带来冲击,成为海外公共安全维护必须考量的重要因素。

第二,恐怖主义的连带风险上升。2019年11月,经济与和平研究所(IEP)在伦敦发布了全球恐怖主义指数(GTI)。指数显示2018年,全球恐怖活动致死人数降至15,952人,降幅为15.2%。恐怖活动致死人数连续第四年出现下降。塔利班已经取代“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”(ISIL,Islamic State of Iraq and the Levant),成为全球恐怖活动致死人数最多的恐怖组织,致死人数上升71%。该组织对2018年全球38%的恐怖活动致死人数负责。死亡人数下降也体现在国家得分上,98个国家的情况有所改善,40个国家的情况出现恶化,较上年出现改善的国家数量达到2004年以来之最。即便如此,恐怖主义依然是一个全球性现象,在不少国家和地区仍然猖獗,甚至在部分地区还出现了恶化。尽管极端组织“伊斯兰国”遭遇重大挫败,实体已经被消灭,但是全球恐怖主义呈现出去中心化的趋势,恐怖主义分子加速向原籍国回流,恐怖势力跨区域流动性增强,扩散范围更广。根据联合国负责反恐事务的副秘书长沃龙科夫透露,联合国非常担忧的是外国恐怖战斗人员、返回者和迁往异地者所带来的威胁。这类人员的总人数目前大约为2.4万到3万左右。与此同时,恐怖袭击新手段、新样式增多。在全球化、信息化和新兴技术快速发展的背景下,暴恐分子网上与网下勾结、境内与境外通联,暴恐技术扩散和极端思想网络传播结合,威胁程度和广度更大,甚至与大规模杀伤性武器结合,亟须国际社会凝聚反恐共识和形成反恐共举。

恐怖主义的全球扩展在共建“一带一路”沿线体现的非常明显。共建“一带一路”国家发生的恐怖袭击数量占全球总数的80%以上,东南亚、南亚、中东等都是恐怖主义最猖獗的地区,此外,2019年斯里兰卡、新西兰等曾被认为是安全形势比较稳定的国家均成为了恐怖分子攻击的目标。这些恐袭事件表明,外来恐怖主义势力正在向安保相对薄弱、传统意义上局势相对安全的国家扩散。可以说,共建“一带一路”国家同国际恐怖主义多发带的高度重合给中国的海外公共安全带来了巨大的连带风险。在斯里兰卡的恐怖袭击中,就有两名中国公民遇难。随着共建“一带一路”的进一步推进,前往相关国家的中国企业和人员将越来越多,遭遇的公共安全风险也会越来越大。

恐怖主义针对中国机构、企业和个人的袭击数量有所增加,尤其是“一带一路”倡议的一些重大项目受到恐怖组织的“青睐”。例如,在巴基斯坦,作为“一带一路”建设的先行先试重要项目,“中巴经济走廊”建设已经进入充实、拓展的新阶段,然而面临的公共安全风险依然很高。在巴基斯坦恐怖袭击总量呈下降趋势的同时,针对中国驻外机构、项目人员等的恐怖主义袭击不降反增。据公开报道,过去两年针对中国的恐怖主义袭击至少有5起。特别是在“一带一路”项目的集中地之一俾路支省,分裂势力将中国作为重点袭击目标,接连策划发动袭击,并且发布威胁。2018年11月23日,中国驻巴基斯坦卡拉奇总领馆,遭到三名恐怖分子的暴力袭击,巴方安全部队果断还击,三名匪徒被击毙,而两位巴方警察也在过程中不幸中枪牺牲。俾路支省非法武装“俾路支解放军”宣称策划了袭击事件。2019年5月11日,巴基斯坦瓜达尔地区的五星级酒店明珠洲际酒店遭到几名武装分子的袭击, “俾路支解放军”随后宣布对该事件负责,并宣称目标就是中国人和其他外国投资者。为此,巴基斯坦军方加大了安保力量投入,全力确保“中巴经济走廊”项目的安全。可以看出,未来在其他共建“一带一路”国家,针对中国项目的恐怖主义风险和挑战将持续增加,对海外安全保障工作提出了更高的要求。

第三,沿线国政局的变动不确定性加大。近年来一些沿线国家政局变动增加了“一带一路”项目的变数,相关项目被政治化的趋势越来越突出。在东南亚地区,2018年5月,马哈蒂尔(Mahathir Mohamad)当选马来西亚总理之后,立刻中止了一项价值200亿美元的中马铁路计划;7月,马来西亚财政部曾以“国家利益”为由,向承建该国东海岸铁路的中国企业发出停工令。受停工令影响,当月就有1000名工人因此失业,其中主要为当地工人。2019年,马哈蒂尔政府对“一带一路”建设的表态逐渐变化。在出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛时,马哈蒂尔表示马方支持“一带一路”倡议,期待通过共建“一带一路”加快自身发展。在访华过程中,中马双方总理共同见证了马来西亚东海岸铁路沿线开发、恢复“马来西亚城”项目、加强棕榈油贸易等双边合作文件的签署。此次短暂的波折体现出共建“一带一路”的复杂性和长期性。中国企业必须要理解马来西亚所有利益相关方的诉求才能保证项目的持续推进。东南亚的缅甸同样如此。缅甸政治转型中的不确定性是中缅经济走廊建设所面临的挑战之一。在2020年大选前后,民盟为了保住执政地位,其对华政策和立场或许发生转变,这将加剧中缅经济走廊建设过程中的不确定性。

近期的例子还有南亚的马尔代夫。2018年11月,马尔代夫新总理萨利赫(Ibrahim Mohamed Solih)就职之后,就曾经对“一带一路”相关项目进行指责,并推行“邻国优先”的政策,在强化同印度关系的同时可能对近年来发展迅速的中马“一带一路”合作带来不确定性。斯里兰卡在2015年大选期间,科伦坡港口城等中斯“一带一路”合作项目成为竞选各方争论的焦点,以西里塞纳(Maithripala Sirisena)为总统的新政府上台之初以环保等为借口暂停了港口城项目。尽管之后这一项目重新启动,但是斯里兰卡国内政治风险对中方投资还是带来了一定影响。2019年11月,斯里兰卡新总统戈塔巴耶·拉贾帕克萨(Gotabhaya Rajapaksa)就职之后,在接受印度媒体采访时曾提出希望与中国重新谈判一份关于汉班托塔港的租赁协议,认为“这是一个错误”。随后在12月19日集体会见外国驻斯记者时,戈塔巴耶又明确表示,斯政府不会与中方重新谈判汉班托塔港合作协议,已签署的商业合同不会因政府更迭而变化。斯政府的关切在于应掌握所有涉及港口的安全控制权。尽管斯里兰卡政府澄清了一些媒体的不实报道,并强调了与中国在“一带一路”框架下继续加强合作的意愿,但是总的来说,与中国政策的持续性相比,斯里兰卡国内政局的变化和政策的延续性不足是中斯两国合作面临的挑战之一。从马尔代夫、斯里兰卡等国的例子可以看出,共建“一带一路”国家的政局变动往往会给相关项目的推进带来一定波折。尽管面临执政现实需要,新政府最终都需要继续与中国开展经济合作,但是这种认识的转变需要经历一段时间,对中国一些大的项目带来的损失是现实的。

近年来共建“一带一路”在非洲面临的内部政治风险也在上升。一些国家维护政局稳定的压力非常大。一方面,比较突出的问题就是“老人政治”。非洲还有很多国家“老人”长期执政,增大了国内政治风险,同时具有带动效应。2019年非洲有多个国家出现了非正常的政权更迭,例如阿尔及利亚和苏丹共和国。两国都是国内出现大规模街头抗议活动,要求长期统治国家的老总统下台,继而军方在民意压力下进行“逼宫”,迫使老总统辞职。两国与中国的关系都非常密切,中国在这两个国家都有大规模的投资。另一方面,非洲许多国家的新生代领导人越来越多,他们大多接受西方的思想,容易受到西方的挑拨,在外交上讲究实用主义。最近两年共建“一带一路”在坦桑尼亚、塞拉利昂等国的机场、港口等项目就曾遭到阻碍。未来非洲国家更换领导人之后新政权政策连续性也有可能缺乏保障。这些都是对中国海外公共安全保护的巨大考验。

针对“一带一路”项目的民意变化同样值得关注。很多共建“一带一路”国家的反华、排华活动,是由于早期私人资本、私人企业进入这些国家之后,与相关方面出现了一些矛盾,同时这些矛盾又被当地的反政府势力,包括反对党以及西方国家主导的非政府组织利用,煽动民众、引导民意,使民众对于中资企业产生不好的印象。加上近年来民粹主义思潮的推动,使得2018年到2019年在孟加拉、斯里兰卡、柬埔寨、尼日利亚等国都发生了针对中资企业的抗议活动。例如,2019年7月18日,柬埔寨西哈努克省波雷诺县(Prey Nop)云壤村(Ream)近百名村民发起抗议,反对中资企业在该区设置安检站,导致1名中资企业员工受伤;8月5日,吉尔吉斯共和国东部纳伦州(Naryn)索尔通—萨雷(Solton-Sary)金矿某中资企业项目附近,约500名当地民众集会示威,部分集会者非法冲闯矿区,暴力殴打中方员工,造成约20名员工受伤住院治疗。很多抗议示威活动并不完全是反华、排华,还有一些国内政治斗争的因素。与共建“一带一路”国家国内政治相连的负面舆情扩展带来的风险将长期存在,这是未来3-5年共建“一带一路”不容忽视的挑战。

“一带一路”海外公共安全维护的前景

 

为了应对上述挑战,中国不断加大投入,提升海外风险防控能力,与伙伴国合作共同打造海外风险防控体系。然而,迄今为止海外公共安全维护的意愿和能力之间仍存在着巨大鸿沟,资源和手段远远不足,软硬实力建设比较落后,体制机制还不完善,这也是制约高质量共建“一带一路”的关键一环。因此,中国需要发展复合型的手段来应对不断增长的海外风险挑战。近年来,中国已经初步形成了官方和民间共同参与的海外利益保护工作机制,构建起应对海外公共安全问题从风险评估、监测预警到应急处置三位一体的科学体系,有力保护了中国企业、公民等非政府主体在海外的公共安全和正当权益。这是十八大以来中国特色大国外交发展的重要成就之一。

经过六年的发展,中国的“一带一路”建设成效显著,全球互联互通伙伴关系网络逐渐编织起来。中国应继续从政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大领域入手深化互联互通合作,探寻与其他国家的利益契合点,增进相互理解和信任,消除广大联通合作国家对建设互联互通伙伴关系的疑虑和担忧,关注推进过程中可能遇到的挑战和风险,并做好相应的应对准备。

大国战略竞争比拼的是耐力和定力。“一带一路”近年来取得的举世瞩目的成就,体现了这一倡议顺应全球化的历史潮流,顺应全球治理体系变革的时代要求,也顺应各国人民过上更好日子的强烈愿望。来自美国和其它方面的任何阻挠、攻击和诋毁都难以真正奏效,这是我们必须有的战略自信。如今围绕“一带一路”的博弈正是中美互动的缩影,将对两国关系的发展产生巨大的影响。如何创造一种良性竞争的氛围,实现互利合作对中美两国乃至整个世界都尤为重要。一些美国专家也呼吁美国应积极参加“一带一路”合作。美国著名中国问题专家、卡内基国际和平基金会前副会长包道格(Douglas Paal)就强调,美中可以在“一带一路”框架下开展更多合作,美国应积极参与相关合作,并和中国一道推动相关合作项目更加完善;美国前驻华大使芮效俭(J. Stapleton Roy)指出,“一带一路”倡议有效改善了东亚、中亚、南亚和欧洲等地区间的互联互通状况,是响应发展中国家基础设施建设需求的一个好倡议。他表示,美中两国应进行合作,尽管竞争确实存在,但双方可以通过合作来加以平衡。

面对大国的干扰,还需要探讨更多第三方合作的可能性。根据发改委提供的数据,截至2019年6月,中方已与法国、日本、意大利、英国等14个国家签署第三方市场合作文件,建立第三方市场合作机制,共同为企业搭建合作平台、提供公共服务。这体现出了“一带一路”合作的开放性与包容性,有助于中国企业与各国企业优势互补,也有助于分散“一带一路”的经济风险,对冲来自于美国的战略压力。与有关方面共同推动第三方市场合作沿着高质量发展方向不断前进将是下一步共建“一带一路”的重点。

此外,在未来高质量共建“一带一路”过程中,中国海外公共安全体系构建和能力提升也非常重要。在应对恐怖主义方面,2019年中国提出了一系列有利于推进国际反恐的正确主张。2019年9月25日,国务委员兼外交部长王毅在纽约联合国总部出席安理会联合国与区域组织反恐合作公开会时表示,各国应树立人类命运共同体意识,综合施策,标本兼治,共同打击恐怖主义,推动热点问题政治解决,倡导不同文明和宗教相互尊重、和谐共处。他强调面对新一轮恐怖主义回潮,需要“统一标准,保持严打高压态势;突出重点,打击网络恐怖主义;重在预防,消除恐怖主义根源;加强合作,发挥联合国核心作用。这无疑为团结各国共同推动“一带一路”建设,应对国际恐怖主义新威胁提供了中国方案。

而在制度建设上,做好海外利益安全体制设计,构建顺畅有效、多层级的工作机制,建立完善的保障机制,相关的工作都在有条不紊加紧推进。关于海外利益保护相关的法律法规也在进一步讨论过程中,尽早出台的需要非常急迫。相关政府机构还在不断加强对走出去的企业和人员的监督、管理和培训工作,包括政府、企业、个人在内的利益相关方提升风险防范意识和理性思维,树立预防重于保护的观念非常重要。

未来高质量共建“一带一路”、加强海外公共安全保护还需要传递更多的中国声音,强化舆论引导和议程设置能力。在第二届“一带一路” 国际合作高峰论坛上,习近平主席强调中国不会单独实施这项倡议,邀请外国和私营部门伙伴更多地参与进来,呼吁为基建项目筹集更多的多边和商业融资。同时,习近平主席提到“坚持一切合作都在阳光下运行,以零容忍态度打击腐败”,“坚持开放、绿色、廉洁理念,不搞封闭排他的小圈子”。这澄清了国际舆论对于“一带一路”的误解,让美西方国家的“歪曲”和“抹黑”不攻自破。当然鉴于“一带一路”建设的长期性、复杂性,需要切实重视未来共建“一带一路”面临的公共安全风险,尤其是跟踪和关注出现的一些新问题、新挑战,未雨绸缪,下好“先手棋”,切实保障新一阶段的“一带一路”建设行稳至远。

 

本文摘选自海外公共安全与合作蓝皮书《海外公共安全与合作评估报告(2020)》(张蕴岭 主编 )。



       资料整理:海南公共安全研究院。
       2020年7月24日。


发布于: August 3, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

周章贵:美国企业海外安全利益维护的公私协作机制: OSAC评析

周章贵,CGE高级研究员,浙江大学非传统安全与和平发展研究中心海外安全与安保研究所所长,国际安保规范协会(ICoCA)观察员,OSS国际协作中心秘书长。

美国海外安全利益维护的公私协作机制源起


过去35年来,恐怖主义的增加以及美国海外利益持续受到威胁,迫使许多美国公司寻求美国政府,特别是国务院的建议和援助。1985年,美国一些著名公司的首席执行官会见了时任国务卿舒尔茨(George P.Shultz),以求促进全球美国私营部门与美国政府在安全问题上的合作。随后成立的海外安全顾问委员会(OSAC)至今已发展成为覆盖全球的协作平台。今天,超过5500家美国公司、教育机构、宗教机构和非政府组织拥有22100多名用户,他们都是OSAC的会员。OSAC为分享最佳实践提供了一个论坛,并提供了应对当今不断变化的国外挑战和安全相关问题所需的工具。

▲美国国务院海外安全顾问委员会(OSAC)理事会会议

海外安全顾问委员会(OSAC)根据《联邦顾问委员会法》于1985年成立,旨在促进美国在全球的私营部门利益与美国国务院之间的安全合作,让美国公司和组织获得所需工具,以应对海外环境中的安全问题。OSAC向总部设在美国或在美国完成法人登记注册、且拥有海外业务的私营部门组织免费提供服务。

美国海外安全协作机制的功能与运作


(一)OSAC协作机制职能范围

OSAC通过协助美国私营部门更好地预测安全问题来促进有效的合作,包括识别和跟踪威胁,特别是那些针对私营部门人员、设施、投资、利益和知识产权的威胁。除了及时提供实用的安全信息,OSAC还通过准确评估当前和未来的安全环境来协助开发新的市场。为确保与有需要者在其需要时分享重要的安全信息,OSAC每周7天、每天24小时提供服务,通过对快速演变的安全挑战进行专业分析,解答会员的问题。

OSAC通过使用其网站www.OSAC.gov,为会员提供最新的安全及安保相关信息、公告、领事事务公告、旅行通告、重大纪念日、恐怖组织简况、国家犯罪和安全报告、专题报告、外媒报道等等。OSAC信息交换机制还配有专为美国私营部门服务的国际安全研究专家。此外,OSAC在全球拥有由国家委员会组成的网络,将美国大使馆和领事馆与当地美国社区联系在一起,共同分享安全信息。


       ▲美国驻华大使馆


(二)OSAC的核心支持部门—RISC

1987年,为了响应OSAC最重要的建议之一,外交安全局(DS)成立了一个研究和信息支持人员中心,专门研究影响美国海外私营部门的安全问题。该中心被称为OSAC的研究和信息支持中心(RISC),它有三个部门分别负责事务为:1.针对不同世界地理区域政经进行研究和分析;2.与私营部门的外联和建立可持续的安全信息网络;3.提供关于避免和减轻当前和新兴市场中关于美方人员和资产威胁的信息和指导。RISC能够通过网站、咨询和信息网络向“在美国注册的任何在海外开展业务的企业”及时提供非保密性质的安全信息。

RISC的组成单元和功能:

1.研究和分析:研究影响海外私营部门的问题,并通过报告、简报和磋商分发这些信息。在一年的时间里,该部门通过电话、办公室访问和电子邮件与私营部门进行了3000多次安全咨询,并编写了200多份分析报告。

2.外联计划:推动和促进安全信息网络,OSAC在142个海外地点拥有伙伴关系,将外交使团和私营部门组织聚集在一起,以加强国外与安全有关的信息交流。这些机构鼓励将安全管理者组织起来,通过集中他们的信息来处理安全问题。这些会员代表和美国大使馆安全官员,以及其他职位的官员,发展工作关系,以建立信息交流,通过这些信息及时分享相关的、非机密的安全信息。

3.OSAC特定工作组:共七个特定部门的工作组,允许代表参加规模较小,以确保有针对性和可操作的信息共享。七个工作组允许来自学术界、航空、能源、宗教、酒店、媒体和娱乐以及非政府组织部门的代表参加这些有针对性和可操作的信息共享小组。

4.OSAC地区委员会:为会员提供参与非洲、欧洲、拉丁美洲、中东和泛亚特定安全讨论的机会。

研究和信息支持中心(RISC)配备了专门针对美国私营部门需求的分析师、项目官员和协调员。RISC分析师衡量美国企业、人员、设施和海外知识产权面临的威胁。通过访问美国驻外大使馆的大量机密和非机密报告,以及开放源代码信息,RISC工作人员可以跟踪影响美国在海外运营的私营部门安全的社会、政治和经济问题。

(三)美国海外安全信息协作产品与分类

对于美国企业的海外安全,OSAC各小组在整个情报界保持着密切的工作关系,以便及时发布和传递非机密信息。当美国政府意识到针对美国个人或组织的具体可信威胁时,就会发出威胁通报。OSAC负责以允许减轻威胁的方式和时间表共享与美国海外组织有关的实时信息。

1.OSAC通过其官方网站作为美国国务院和美国私营部门就海外安全相关事件和威胁交换非机密信息的融合中心。会员可在网站上获得的信息包括以下旅游咨询和旅游警示,这些信息通过国务院领事事务局链接。

2.发布“OSAC分析”作为对世界各地重大安全事件的最新情况进行专报。跟踪信息并不断更新有关威胁信息,包括奥运会、世界杯、八国集团经济首脑会议和世界经济论坛等。

3.按区域和/或主题搜索作为定制报告和工具箱。OSAC根据35年的数据建立资源库,并提供海外应急计划方面的专业知识,加上模型演示,参与者可以根据自己的情况对相关模板进行调整以适应需求。

目前主要涉及的区域和项目分类包括:非洲、美洲、东亚和太平洋地区、欧洲、中东和北非、南亚和中亚、网络安全、重大事件、一般问题、下班后紧急情况。

美国海外安全协作机制的公私协作特色


以OSAC为协同平台的美国海外安全协作机制主要特色是公共/私营部门的伙伴关系。入选OSAC的私营部门会员组织通常任期2至6年。会员组织的代表每季度举行一次会议,参加负责具体项目的小组委员会,例如保护商业信息和减轻技术犯罪的影响。在OSAC的领导下,对年度目标进行讨论、评估,并分配给相应的小组委员会以获得进一步建议。该战略计划每年审核一次,以使OSAC根据宗旨和会员不断变化的优先事项保持同步调整。年度会议由国务院外交安全局局长主持,并由私营部门的一名选定代表担任共同主席。OSAC“理事会”领导本组织并制定其战略方向、目标和任务。这一结构确保了私营部门在公共部门支持下所建议的目标。

信息通过五种主要方式与私营部门共享:OSAC理事会、研究和信息支持中心(RISC)、国家委员会、共同利益委员会工作组、区域理事会和OSAC网站。

其领导机构和核心是OSAC理事会,现任OSAC理事会会员(2019年4月15日生效)包括:美国航空公司、Anthem公司、鲍尔公司、波音公司、杨百翰大学、嘉吉公司、化学国际公司、可口可乐公司、康明斯公司、迪尔公司、发现通信公司、Facebook公司、第一数据公司、酒店集团、国际SOS救助公司、铁山公司、约翰逊控制公司、马尔斯公司、默克公司、格鲁门公司、百事公司、菲利普斯66公司、主要金融集团、国际扶轮社、撒马利亚钱包国际救济、美国索尼公司、星巴克咖啡公司、安德玛公司、联合航空公司、Visa公司、野生动物保护协会、美国国际发展署、美国商务部、美国国务院。

总结而言,美国海外经济利益保护机制是由国家安全战略统领,以具体政策法规为依托,由多种形式的组织或单元落实的一张巨型网络。首先,战略决策层高度重视美企业海外经济和安全利益保护。其次,司法制度系统化建设为美企业海外利益保护提供制度保障。第三,积极扶持非政府组织作为海外利益相关方的沟通渠道。最后,一旦突发事件发生其应急响应和处置执行高效措施到位。至今,单从OSAC一个口子就颁布了《居住境外的美国人安全指南》、《美国境外企业安全指南》、《纵览海外安全防范》、《如何保护美国海外商业信息》、《美国海外商业旅行者安全指南》,与美国国务院外交安全局相关文件一起对美企业在海外安全利益保护上形成系统化制度支撑。在充分发挥公私协作机制的效用为基础,其包括跨国公司、非政府组织、境外企业以及使馆等执行机构的协同下,给予了直接参与海外投资的机构和人员充分自信与坚实保障。


原文发表在OSS国际协作中心《海外安全与安保论坛》微信公众号2020年7月18日。

2020年7月19日作者同意在CGE微信号网站转载。

 
       资料整理:海南公共安全研究院。
       图片来源:谷歌图片。
       2020年7月24日。



发布于: July 27, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

李捷、杨恕:遏制与干涉:美国涉华核心利益法案分析(上)

李捷,CGE高级研究员、兰州大学中亚研究所副教授

杨恕,CGE学术委员会副主席兼海南公共安全研究院名誉院长、兰州大学原副校长,兰州大学中亚研究所所长,教授。

2019年以来,中美关系在激烈的交锋中发生了重大转变。这种转变的基础在于,随着中美两国实力的消长和美国对华认知的不断负面化,美国开始对华实施实质性的遏制战略。 在对华进行关税制裁、高科技产业扼杀的同时,美国在事关我国领土主权完整与国家统一的核心利益问题上进行粗暴的干涉。主要表现,在美国国会与行政部门在涉台、涉港、涉疆、涉藏问题上联合推进了干涉政策的法制化。这不仅反映了美立法与行政部门、民主与共和两党在对华遏制上的战略共识,而且体现出美国系统利用分裂主义议题挑战我国核心利益的图谋,在深层次中,更是试图通过法理基础的制造对我国家主权进行解构和否定。对此,需要引起高度重视。

问题的提出


在中美战略竞争全面展开的背景下,虽然在用语上有所差异,但是学术界基本上对于特朗普政府的对华战略定位及政策选择形成了较为一致的认识。在战略定位方面,朱锋、张乐磊指出,美国对华战略框架已出现重大调整,原先的“接触+遏制”框架正在加速向单纯“遏制”框架转变。伴随这一“范式变化”的突出表现是美国对中国实施广领域、全方位打压遏制。韦宗友认为,特朗普政府“明确将中国界定为战略竞争对手,在经贸、人文、两岸关系等方面采取了一系列新政策举措,强化对华制衡与牵制”张文宗指出,特朗普政府明确将中国视为战略对手,在经济、政治、军事、外交等各领域对华实施竞争性政策。这种全面竞争战略具有长期性,本质上是对中国的战略压制。楚树龙、陆军认为,美国“对华战略日益转向把中国定位于‘战略竞争对手’的‘竞争战略’,并在经贸、科技、网络、军事、司法、文教等众多领域强化与中国的‘竞争’及对中国的制约、限制、平衡与防范”。

在对华策略选择上,徐坚认为,美国对华政策的变化是历史性的,中美关系面临“修昔底德陷阱、新冷战陷阱、金德尔伯格陷阱”的风险,美国现在的对华战略有可能发展为冷战式的遏制战略。张宇燕、冯维江指出,中美关系正在进入质变期,美国对华政策由“接触”走向“规锁”。“‘规锁政策’的核心是要规范中国行为,锁定中国经济增长空间和水平,从而把中国的发展方向和增长极限控制在武力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内”。“规锁政策”有遏制的因素,虽然不同于美国当年对社会主义阵营的遏制战略,但是它可能会走向遏制。

无论是规锁、规制,还是牵制、压制、限制,实质上都表明美国对华战略的定位发生了质变。作为世界上唯一的超级大国,既然已经将中国定位于“战略竞争对手”,那么全方位地遏制中国的发展就成为必然的政策选择。

有别于一般性的战略分析和科技、贸易领域的研究,本文主要从美国全面介入我国的核心利益——统一及反分裂问题来对这一战略的背景、实施及内核进行分析。而这种基于遏制战略而实施的干涉行动,已在国家统一、意识形态、外部发展环境等各个方面对我国的国家安全构成了全方位的威胁。

在理论上,分裂主义事关一国的领土主权完整等核心利益,外部力量对一国内部分裂问题的介入和干涉必然成为影响两国关系的严重议题,而霸权国家的干涉甚至成为事关分裂事态发展的关键变量。对于霸权国的干涉动因,帕金·乔纳森(Paquin Jonathan)的研究将其归纳为国际体系与内部因素两大类,前者包括国家安全、国家权力、国际规范以及文化关系,后者包括政权稳定、族群游说及经济利益等方面的考量。在决定对分裂实体的国家承认方面,科金斯·布里奇特(Coggins Bridget)则更直接地指出,强权外交承认的动机完全站在国家利益来考量权力政治,特别是外部安全、内部安全,以及国际体系的稳定。特别是在外部安全方面的考量中,国家的外交承认主要着眼地缘政治的战略盘算,也就是是否可以削弱敌手。而外部势力的介入和干涉所导致的分裂主义国际化,已成为一国维护国家统一与安全的重大障碍,同时不可避免地引发干涉国与该国之间的矛盾和冲突。

在实践上,国内学界对美国干涉我国的国家统一及反分裂问题已有警惕,除历史研究外,以美国的行政、立法为分析主体,对涉台、涉港、涉疆、涉藏议题的工具动机,特别是部分法案进行了批判性研究。但是,由于全局性视野的局限,相关研究未能宏观、系统地把握“百年未有之大变局”下中美关系的历史互动及美国对华战略的调整变化。同时,基于“台独”“疆独”等个案的实践分析,一定程度上影响了对美国干涉后果的研判和评估。

基于上述考虑,本文从美国特朗普政府的对华战略出发,全面分析近年美国国会涉台、涉港、涉疆、涉藏法案的背景、沿袭和内容;探讨美国立法和行政部门以干涉我国国家统一及反分裂问题为手段,对华实施战略遏制的政治共识;系统评估美国突破中美关系底线、践踏我国核心利益的影响及我应对。本文涉及的重点涉华法案如下表。

针对美国在涉台、涉港、涉疆、涉藏等我国核心利益的全面干涉,我已经在香港问题方面作出了有力的应答,而且在其他方面我们也会采取相同的态度。众所周知,2020年5月28日,我国全国人民代表大会高票表决通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。对此,美国国务卿蓬佩奥称美国将不再是香港为“高度自治”:“根据香港法案,国务院需要评估‘香港’相对中国的自治程度。经过这段时期的认真研究,我今天正式对国会宣布,在美国法律之下,香港不能再获得1997年7月之前一样的待遇。”特朗普政府也宣布取消香港作为中国一个单独的海关和旅游地区的优惠待遇,并对相关官员实施制裁。至此,《2019年香港人权与民主法》也成为美国国会涉华核心利益立法中首部被行政部门贯彻执行的法律,美国总统、国务卿、国会以涉港立法凝练国家意志、对我实施战略遏制的图谋暴露无遗。美国的干预行为已经实现了从法案到法律、政策的系统化过程,根据“来而无往非礼也”的原则,我国也会作出必要的应答。

威胁认知下的美国对华战略


通过对冷战后历任美国总统所出台《国家安全战略报告》的解读和对美国战略实践的考察,可发现美国大战略的演变呈现三大特征:具体战略目标的设定由非传统安全向传统安全转变,对威胁的界定出现从模糊到逐渐清晰的变化,以及在具体战略实践过程中的“威胁导向型”特点。在特朗普政府时期,美国大战略演变的上述特征鲜明地体现出来。

以《2017美国国家安全战略》为例,该报告认为,中国在除欧洲和中东以外的世界其他地区正在大力渗透势力范围、扩张自己的影响力,“中国和俄罗斯意图塑造一个与美国价值观和利益背道而驰的世界。中国试图在印度太平洋地区取代美国,扩大其国家主导的经济模式的势力范围,并以对它有利的方式改写地区秩序”。结合美国大战略演变的特征,特朗普政府的全球战略有了如下方面的变化:一是以结果而非意识形态为指导确定国家安全的现实主义战略,即回归以大国权力关系界定传统安全;二是在对中、俄战略认知负面化的基础上,明确中俄对美安全威胁的优先地位,恐怖主义等非传统安全威胁的排序后移。

进一步来看,由于中美力量的消长,美国的全球战略必然以中国为聚焦点。当前美国的对华战略主要聚焦于两个问题:一是对华战略认知问题,即如何看待和定位今日的中国。在此问题上,美国的立法、行政等朝野政界以及学术界基本上达成了共识,认为中国已对美国的霸权地位构成了挑战。二是对华战略选择问题,即如何遏制中国的发展以维持美国的世界主导地位。

(一)对华战略认知

中美建交以来,特别是冷战结束后,美国继续与中国发展合作关系的战略考量基于一个基本的、曾经长期起作用的逻辑判断:开放的中国不仅不具有挑战性,而且日益融入现有西方主导的国际体制,已经成为美国和西方国家的利益相关者(stakeholder)。但近年来,美国朝野一致认为,与西方主流社会渐行渐远、具有威权体制、意识形态再度迅速发展的中国,对西方的自由主义体制和意识形态以及美国的国际领导地位构成了最危险的挑战。中美关系出现“范式变化”的更为深层的原因,是美国政府的中国政策、中国心态和所谓的“中国威胁”的认知和定义出现了重大变化和调整。

首先是在体系层面,美国认为中国在权力格局和国际秩序上对美形成了双重挑战。权力格局尤其是中美权力的消长,直接影响了美国对国际体系环境的认知,即中国将取代美国获得世界的主导权。伴随着实力的增强,美国认为中国通过输出发展模式,破坏国际自由秩序并挑战美国的价值观,试图重构国际政治经济秩序。从“中国威胁论”到近年的“锐实力”论等,都与美国对华认知偏差导致的霸权焦虑有关。

其次是在双边层面,面对中美实力差距的相对缩小, 美国对华的认知逻辑进一步负面化。在守成国和崛起国之间的关系模式下,美国在拒绝构建“新型大国关系”倡议的同时,始终陷于“修昔底德陷阱”或“金德尔伯格陷阱”而难以自拔。

上述两个层面的负面认知,已在美国行政精英、军方、国会、商界和媒体等各界达成了高度一致的共识。但是,这种认知模式本身就是高度主观化和偏差的。它首先确认了美国作为唯一的霸权国,其对世界的主导权不容挑战的前提。在此前提下,任何可能的挑战者均被视为美国霸权的威胁而成为其全球战略的敌对目标。所以,美国对华战略认知中所预设的中国威胁、权力转移、修昔底德陷阱等“敌人意象”,最终在战略实施中成为“自我实现的预言”。

(二)对华战略选择

一个正在衰退的(霸权)国家倾向于发动所谓的预防性战争,以免权力均衡的状况越来越不利于衰退国家本身。

长期以来,美国对华战略的选项始终集中于战争、遏制、接触等方式,或者是这几种方式的组合,如“战争威胁+遏制”“遏制+接触”“接触+改变”等,在不同时期各有侧重。在上述对华战略认知全面负面化乃至敌对化的基础上,美国对华的战略选择越来越倾向遏制战略。即扭转传统战略中的“接触”部分,通过“脱钩”制造全面或大范围的孤立,压缩中国的战略空间和选项,对中国实施广领域、全方位打压遏制。

特朗普政府执政以来,美国对华遏制战略已在全球、地区和双边关系中全面展开。在全球战略上,2017年12月发表的《国家安全战略报告》直接认定中国是有意改变现状的“修正主义国家”及“美国的竞争者”;在地区安全战略上提出“印太战略”,结合亚太地区的印度、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等盟国及东南亚国家,明确地对中国进行围堵与制衡。在经济上,自2018年3月起,对中国展开贸易战,至今战火未歇;同时剑指“中国制造2025”,针对中国华为及中兴等多家科技公司展开科技封锁战。

在确认全球对华遏制战略的背景下,美国对中国周边的地区战略就有了明显的针对性,这在“印太战略”和“中亚战略”中已鲜明地体现出来。而且,这些地区战略因为与中国的台湾、新疆问题密切关联,以中国统一和反分裂问题为支点对华实施战略遏制的图谋不言自明。

在亚太地区,台湾因占据第一岛链关键位置且事关中国核心利益,成为美国“印太战略”重要支点之一。美国2017年《国家安全战略报告》最后一章“地区战略”中,将台湾纳入美国的印太军事和安全战略范畴。报告明确写道,在“一个中国”政策下,包括我们在“与台湾关系法” 中的承诺,我们将维持与台湾的强劲关系,为台湾提供合法的、防御需求和遏制胁迫。由此,我们可以看到美国“以台制华”的策略:一是以“印太战略”定位美台关系,不断提升对台军售和美台政治关系水平,以“印太战略”对冲中国大陆推进的国家统一进程。二是以“台湾牌”作为处理中美关系、增加谈判筹码的工具。同时,加大对民进党“反中”“抗中”政治动员的支持,将台湾捆绑在“印太”战车之上。

在《美国的中亚战略:加强主权和促进经济繁荣(2019—2025)》中,美国对中亚的战略利益定位非常明确,即在确保中亚国家主权和发展的基础上,为美国打击恐怖主义,维持地区稳定,促进能源安全及该地区和其他地区的经济繁荣做出贡献。在战略目标上,确保中亚国家的主权与独立性,强调“C5+1”机制,实质上是要削弱俄罗斯、中国对中亚的影响力;提升中亚经由高加索地区与欧洲、阿富汗和南亚以及全球市场的联系程度,实质上则是要对冲“丝绸之路经济带”建设。而一再强调中亚地区的非传统安全、暴力极端主义的威胁,并不能掩盖美国在反恐问题上的双重标准,特别是以新疆人权为借口遏制中国、介入中亚的战略图谋。

(三)对华战略共识与府会、两党协调

直观地看来,在三权分立的宪制安排下,对华战略与涉华法案存在推动主体之间的分离,即前者主要为美国政府,后者更多涉及美国国会。然而,在中美战略关系剧烈调整与变迁的当下,美国各界对华战略共识的形成与强化,协调了上述主体间的立场和行动。总体来说,美国国内对华战略的共识,是美国整体对外战略的组成部分,是美战略界、学术界、各党派及利益集团、行政及立法机构在对中国不断反思、调适和确认的结果。这种战略共识框定了国会涉华立法的方向和区间,也确定了美国政府的对华方针与政策选择。在以“独”制华问题上,美国国内政界的共识主要表现在:

1.府会共识与协调

在美国分权制衡的政治体制下,总统与国会分享外交权。一般来说,国会常常在涉及原则性、宏观性的议题上,以立法来彰显自身的态度和立场、引领和规范行政部门的对外政策。行政部门则拥有实际政策的裁量与决策权。在将中国崛起视作对美国全球霸权的威胁这一认知下,介入、干涉事关中国国家统一的议题,以此作为遏制中国的战略手段,已成为美国立法与行政部门之间的共识。以往,国会涉华国家统一议题的立法行为更多地作为对华政策领域和程度的试探,或是彰显自身的价值立场,行政部门对相关政策建议常常持保留态度。在当前对华遏制的战略共识下,美国国会与行政部门相互协调及配合,实现了“战略—立法—政策”三者的联通和并进。最终,通过对华政策的法制化,形成了美国在相关议题上的国家意志。

2.两党共识与极端化

当前,维护美国的领导地位、指责和压制中国正成为美国民主与共和两党精英的黏合剂,推行强硬的对华政策是两党最强烈的共识之一,这在国会内部体现得尤为明显。美国众参两院的外交委员会成为推动涉华立法的主要力量,而国会“台湾连线”“涉藏人权连线”“中国连线”等跨党小组成为干涉我国家统一议题的急先锋。在上述“连线”和外委会的联合推进下,美国会对我国核心利益的干涉和侵犯越来越体现出战略遏制的色彩。随着两党围绕新冠疫情对中国的污名化和指责、围绕大选竞争而炒作中国战略威胁、围绕国内种族骚乱而渲染中国因素,民主党与共和党在外交和立法中的对华遏制共识不断强化。

同时,在对华遏制的战略共识下,美国会中跨党派反华政治联盟得以组建和维系, 在强烈的反华意愿下,他们更倾向于选择攻击中国的核心利益,煽动和干涉中国内部的各类分裂主义议题,以彰显自身的对华立场和价值取向。在美国国内政治极化、社会分化不断加剧的背景下,对华强硬、挑衅施压乃至极端化的立法和政策倡议也成为两党议员显示自身“政治正确”、捞取政治加分的手段。(注释略,未完待续)


本文系是国家社会科学基金项目“美国国会涉疆议案综合研究”、兰州大学“中央高校基本科研业务费专项资金”重点研究基地建设项目。


       原文发表在《兰州大学中亚研究所》微信公众号2020年7月17日。

       2020年7月17日作者同意在CGE公众号转载。

 

       资料整理:海南公共安全研究院。

       2020年7月17日。


发布于: July 24, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

《2020亚太公共安全论坛》将于8月17日召开

2020年8月17日,《2020亚太公共安全论坛》将由海南中金鹰和平发展基金会和浙江大学非传统安全与和平发展研究中心共同召开。

海南中金鹰和平发展基金会


海南中金鹰和平发展基金会(HAINAN CGE PEACE DEVELOPMENT FOUNDATION)简称CGE,是2017年5月在海南省批准成立的非公募基金会、慈善组织。

海南中金鹰和平发展基金会以“传递和平信息,树立友好形象,维护公共安全,为世界和平、发展与合作提供服务”为宗旨,立足海南、面向世界,促进国内外有关机构和地区开展公共安全、数字贸易、教育文旅、金融投资、科技环保、健康医养等方面的合作与交流,为实现持久和平、普遍安全、创新发展的社会而努力。

浙江大学非传统安全与和平发展研究中心


浙江大学非传统安全与和平发展研究中心,成立于2006年11月,是一个立足中国、面向世界的国际性学术研究和咨询机构。

拥有研究团队12个,相关研究成员近80名,由“关注人类非传统安全问题并且致力于社会改进和世界和平发展的科学家、人文社会科学学者、企业领袖、政府官员”组成,涉及安全理论、公共危机管理、人口安全与仿真、公共卫生与安全、能源安全、信息安全等诸多非传统安全领域的研究。

中心海外安全与安保研究团队较早聚焦海外安全与安保领域,与国际组织和研究机构开展协作,针对海外安全与安保领域开展前瞻性和应用性研究。

设立了国内非传统安全研究领域的第一个“非传统安全管理”博士点。

2018年入选浙江省新型高校智库。

《2018亚太公共安全论坛》

2018年4月17日由海南中金鹰和平发展基金会在海南省三亚市凤凰岛度假酒店和CGE国际交流中心隆重召开主题为“建立亚太公共安全新秩序与推进‘一带一路’区域安保合作”的《2018亚太公共安全论坛》,成功打造了为政府机构、社会组织、专家学者及企业交流合作的国际对话平台。论坛发起《组建国际安保服务合作对话平台共同倡议》。论坛取得了圆满成功,被国际安保规范协会(ICoCA)2018年年会赞誉为2018年度“最佳协作活动”。

海南公共安全研究院是海南中金鹰和平发展基金会成立时同步设立的研究咨询机构,也是《2018亚太公共安全论坛》的承办单位,论坛当天举行海南公共安全研究院揭牌仪式。

《2020亚太公共安全论坛》


2020年8月17日(周一)15点30分至19点,海南中金鹰和平发展基金会和浙江大学非传统安全与和平发展研究中心在海南省三亚市的CGE国际交流中心共同召开《2020亚太公共安全论坛》。

本届论坛宗旨

为我国海外利益保护事业提供智库应尽的社会责任和义务,继续为政府机构、国内外专家学者及打造以国际反恐合作为主题的交流对话平台。



本届论坛目的

通过会议研判后疫情时代“一带一路”沿线国家的反恐形势,以及“一带一路”建设在中亚、南亚、东南亚地区面临的新形势,并提出对策建议;

通过会议凝聚各国主流专家共识,为“一带一路”建设在相关国家推动营造良好环境;

通过会议进一步加强国内智库与国外智库的学术联系,夯实“一带一路”智库合作联盟合作机制,推动联盟更好发展。



《论坛》内容

第一部分论坛开幕式:CGE领导、中国保安协会领导以及国际安保规范协会(ICoCA)总干事致辞。

第二部分主旨演讲:国内外行业专家进行主旨演讲。

第三部分专家点评和论坛总结。



《论坛》召开方式

计划通过ZOOM会议软件,举行线上视频会议。



海南公共安全研究院

海南公共安全研究院作为这届论坛的承办单位继续承担了海南中金鹰和平发展基金会用智力资源服务社会的重任。



发布于: July 22, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

《海外公共安全与合作评估报告(2020)》丨魏冉:2019年中国公民的海外安全现状与发展趋势

魏冉,外交学院外交学与外事管理系外交学专业2018级博士研究生。


人民安全是国家安全的宗旨,是国家利益的重要组成部分。党的十八大以来,人民安全成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。2019年1月,在“省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”开班式上,习近平总书记强调,当前,世界大变局加速深刻演变,全球动荡源和风险点增多,我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事,既聚焦重点、又统揽全局,有效防范各类风险连锁联动。要加强海外利益保护,确保海外重大项目和人员机构安全。坚决维护主权、安全、发展利益,为我国改革发展稳定营造良好外部环境。海外中国公民和机构安全保护是新时期推动“一带一路”建设、推动构建人类共同体背景下,维护和拓展海外国家利益的关键一环。

随着中国综合国力和国际影响力的不断提升,以及共建“一带一路”、国际产能合作的不断推进,越来越多中国公民走出国门,境外中国公民和中资机构数量日益增加,“海外中国”加速成型。截至2018年,中国企业在境外设立企业超过4万家,资产总额超过6万亿美元,中外员工约360万人;各类出国留学人员累计达585.71万人。目前,全球已有158个国家(地区)设立了535所孔子学院和1134个孔子课堂。截至2019年8月31日,已有136个国家和30个国际组织与中国签署了195份共建“一带一路”合作文件。2019年1至9月,我在外各类劳务人员99.9万人,较上年同期增加0.5万人。2019年上半年,中国公民出境旅游人数约8129万人次。“一带一路”倡议提出六年来,中国公民出境旅游人数从2013年的0.98亿人次增至2018年的近1.5亿人次,中国外交部和驻外使领馆处理的领事保护与协助案件平均每年7万起(见图1)。以2018年为例,外交部和驻外使领馆共处理领事保护与协助案件超过8万起,为中国公民办理各类领事证照260多万份,12308热线受理来电约37万通。与此同时,国际环境面临的不稳定性、不确定性更加突出,恐怖主义威胁日益严峻,海外中国公民面临的安全形势更为复杂,对领保工作提出了更高的要求。


本文以2018年10月至2019年9月(视为2019年)全球发生的海外中国公民安全事件为基础,分析不同群体的中国公民海外安全事件,总结中国公民海外安全的特点和发展趋势,并对提高中国公民海外安全保护提出建议。

被提出引入外科手术,到1918年全球爆发的西班牙流感,人们对口罩的运用从来就充满了怀疑和抗拒。

中国公民海外安全事件的整体特点

 

根据中国媒体公开报道,2019年,中国公民海外安全事件共376起,涉事中国公民4180人,遇难人数共计178人(见表1)。虽然这些数据只是冰山一角,但通过分析管窥海外中国公民安全形势的特点及未来走向,对加强领事保护工作,提高海外中国公民安全具有现实意义。


按照海外安全事件当事人群体情况进行分析,涉及中国游客的海外安全事件最多,共132起,占比为35%;涉及留学生的50起,占比为13%;涉及劳务人员的40起,占比约为11%;涉及渔民/船员的14起,占比约为4%(见图2)。此外,涉及其他中国公民的安全事件140起,占比为37%。如上所述,涉及中国游客和其他中国公民的海外安全事件合占总数的72%,其余群体占比为28%。


不同群体的中国公民安全事件也呈现出两个特点。一是每类群体的遭遇的海外安全事件具有“特定性”,如游客的交通安全和涉水事故,其他中国公民的社会治安和违法违规事件,留学生的自杀、失踪失联事件,劳务人员的施工安全事故,渔民和船员的非法作业事件等。二是违法违规事件相较往年呈规模性增长。

从安全事件的类别来看,安全事件种类多样,可分为人身安全、社会治安、违法违规、经济权益受损和意外事件五大类。这五大类安全事件又可以细分为15类。按每类安全事件数量多少排列,分别是社会治安事件93起;违法违规事件73起;交通安全事件44起;涉水事故39起;意外事件30起;遭遇诈骗事件28起;出入境受阻事件22起;自杀、失踪失联类事件17起;施工安全事故与“非法作业”事件各9起;火灾、劳务纠纷各3起;自然灾害、公共卫生、索要小费事件各2起。

综上,较之于上一年度,2019年中国公民面临的主要海外安全风险种类未变,排序稍有浮动。社会治安事件、违法违规事件、交通安全事故、涉水事故依然是海外中国公民面临的四种主要风险。但违法违规事件呈高发态势,超过交通安全事件成为中国公民在海外面临的第二大风险。

按照安全事件发生地来看,中国公民海外安全事件分布在全球73个国家。除马绍尔群岛未与中国建交外,其余72个国家均与中国建交。其中,亚洲地区仍然是中国公民海外安全事件高发地,也是海外中国公民遇难最多的地区。如图3所示,亚洲地区27国共发生208起,致86人遇难。非洲地区18国发生共40起,31人遇难。欧洲地区13国共发生45起,14人遇难。美洲地区10国共发生55起,25人遇难。大洋洲及太平洋岛屿四国发生28起,22人遇难。


针对不同群体中国公民海外安全事件的分析

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(一)涉及中国游客的海外安全事件

2019年,全球范围内涉及中国游客的海外安全事件共132起,涉事2382人,遇难74人。从安全事件发生地来看,67%的安全事件发生在亚洲地区,多集中在东南亚国家,尤以泰国和菲律宾为主。欧洲地区占比约为12%,俄罗斯和法国居多;大洋洲及太平洋岛屿地区占约8%;非洲地区占比约为7%;美洲地区占比为6%。

从安全事件类别看,涉及中国游客的涉水事故36起,占比最高,约为27%;其次是交通安全事件,占比为23%。如表2所示,中国游客涉水事故36起,涉及269名中国公民,27人遇难。引发涉水事故的原因可以归为三类:因海浪袭击、天气等不可抗力因素及自身原因造成的溺水事故19起,共20人遇难,平均每起就有一名中国公民遇难;因乘坐游船、快艇等水上交通工具倾覆、相撞等涉水事故10起,2人遇难;参加潜水、漂流等水上游乐项目时发生的涉水事故7起,5人遇难。中国游客涉水事故遇难人数占本类安全事件遇难总人数的比重高达87%。东南亚地区是中国游客涉水安全事故频发地,美洲、大洋洲地区也不乏此类事件。如中国驻旧金山总领馆领区就曾发生多起中国游客在海边拍照、垂钓和捡贝壳时被海浪卷走并溺亡的案件。

交通安全事故30起,涉及406名中国公民,致39人遇难。其中,因过马路被撞倒、车辆失控等原因引起的车祸事故10起,5人遇难;因司机驾驶不当、雨天路滑等因素造成的大巴事故17起,涉及377名中国公民,共28人遇难;自驾不熟悉交通规则等造成的安全事件3起,共6人遇难。交通安全事故遇难人数占本类安全事件遇难总人数的比重为76%。大巴类事故多为中年旅行团,需要中国游客重点防范。2019年8月19日,一辆载有44名中国游客的大巴在老挝遭遇严重车祸。事发路段地形崎岖,正值雨季路滑,且道路两旁均是悬崖,并未设立护栏等防护措施。本次事故共造成13名中国公民遇难,31人受伤。事故发生后,习近平总书记同老挝主席本扬互致口信,并指示中国有关部门和正在老挝参加中国-老挝“和平列车-2019” 人道主义医学救援联合演训暨医疗服务活动中国人民解放军医疗队参与救援。

社会治安事件共27起。其中,遭遇抢劫、偷盗事件24起;遭遇袭击后受伤类事件3起。据统计,约38%的抢劫事件发生在泰国、菲律宾等东南亚国家,已经成为中国游客在东南亚面临的最严重的社会治安问题。2019年1月至6月到泰国旅游的中国大陆游客达565.04万人次,中国仍是泰国最大客源国;1月至8月,共有1,209,312名中国游客访问了菲律宾,接近2018年全年的1,255,258名中国游客。庞大的中国游客数量提高了安全事件发生的概率。就经济水平发展较低、将旅游业作为国内重点发展产业的菲律宾来说,大量外国游客的到访容易破坏社会原有秩序,使本地民众感受到社会分配不公,从而诱发针对游客的经济犯罪。同时,赌博和网络博彩等违法活动对中国游客的安全威胁也在加大。根据菲律宾《世界日报》报道,2018年菲律宾全国犯罪总数量达到473573起,较2017年的520641起下降了9.14%。盗窃案件高居列报指数犯罪案件榜首,共有23590起,其次是身体伤害案件21498起,抢劫案件10870起。菲律宾犯罪率虽有所降低,但对于中国游客来说仍然存在较大的安全隐患。

遭遇出租车暴力抢劫是近年来的新型事件。2018年以来,已有多名中国游客在出租车上被抢劫。2018年10月,中国驻坦桑尼亚大使馆发布安全提醒,称两名中国游客因轻信街头搭讪人员,均被骗上自称是正规“出租车”的车辆。行驶途中上来数名同伙后,歹徒将车开到偏僻路段,使用暴力抢夺现金和贵重随身物品,并胁迫说出银行卡密码取现,使受害人遭受重大财产损失。海外中国游客遭遇抢劫的所在国正逐渐由东南亚、非洲国家扩散至欧洲国家。以法国为例,近年来,法国经济与社会面临深刻危机。截至2019年7月,法国失业率为8.5%,高于欧盟平均水平。法国的犯罪指数较高,在欧洲国家中排名第三。低迷的经济形势和高失业率容易刺激一些民众产生排外情绪,这成为抢劫案件多发的主要原因。2019年3月26日、27日,法国巴黎接连发生两起中国游客在酒店办理入住时遭遇抢劫事件。其中一名中国游客遭到两名劫匪暴力抢劫,随身手提包被劫走,损失大量现金和贵重物品。

(二)涉及中国劳务人员的海外安全事件

中国劳务人员海外安全事件共40起,24人遇难。从地区分布来看,55%的安全事件发生在亚洲地区;非洲地区占比约为33%;欧洲、美洲地区合占约13%。

根据海外安全事件类别来看,社会治安事件及施工安全事故是劳务人员面临的主要安全风险。如表3所示,9起施工安全事故均发生在亚洲地区。仅塔吉克斯坦在两个月内就发生三起,造成3名中国员工遇难。高处跌落和爆炸是主要类型,共造成10名中国公民遇难。

根据不完全统计,16起社会治安事件共造成13名中国公民遇难。社会治安事件包括10起遭遇抢劫、绑架;6起遭遇袭击。约69%的社会治安事件发生在非洲地区,并集中在安哥拉、尼日利亚、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、中非共和国等国家。由表4可见,这些国家失业率普遍较高,安哥拉的青年失业率则高达56.1%。社会状况不佳、高度的不平等、学校教育及就业机会匮乏是造成非洲地区社会治安事件频发的原因,且多为暴力型。2019年7月14日,7名中国公民在埃塞俄比亚一中国企业修建的工业园附近遭到一伙持刀劫匪抢劫,其中一人受重伤,在送至医院后不治身亡。2019年以来,仅安哥拉已经接连发生4起中国公民遭遇抢劫事件,致3名中国公民遇难。7月28日,安哥拉一中资企业两名中国员工遭遇匪徒抢劫,虽无性命之忧,但两名工人受到匪徒折磨,身体部分被热水烫伤。8月16日,安哥拉再次发生中资企业遭遇劫匪持枪抢劫,一名中国员工身中两枪,480万宽扎现金被抢走,抢劫长达一个小时。尼日利亚安全形势也较为严峻,部分地区先后发生多起中国公民遭遇绑架案件。为此,中国驻拉各斯总领馆发布的安全提醒有效期为2019年7月16日至2019年12月31日。

资料来源:GDP:世界银行网站,https://data.worldbank.org.cn;失业率:全球经济指标数据网, https://zh.tradingeconomics.com/countries;犯罪指数:NUMBEO,https://www.numbeo.com/crime/rankings_by_country.jsp?title=2019-mid®ion=002;https://www.numbeo.com/crime/in/Luanda.

 

虽然近年来非洲成为了全球经济增速最快的地区之一,非洲经济在2019年将增长4%,但高失业率和贫困率迫使一些当地民众走上极端主义道路,引起社会动乱,对当地社会治安增加新的不稳定因素。因此,针对中资企业和中国工人的安全事件数量可能继续增长。

(三)涉及中国留学生的海外安全事件

中国留学生海外安全事件共50起,9人遇难。按照区域划分,中国留学生海外安全事件的发生与意向留学国家的热门程度基本呈正相关。根据《2019中国留学白皮书》,2019年,美国依然是意向留学人群最热衷选择的国家,占比为43%;倾向于前往英国留学的人群占比大幅上升达41%,赴日本意向留学人群也在增多;澳大利亚和加拿大仍占据主流留学目的地的第三和第四位。意向留学人群的安全问题已从5年前的排名第八上升至2019年的第二大考虑因素。与此相对应,美国、加拿大等美洲地区共发生安全事件24起,占该群体海外安全事件约一半,其中美国发生的安全事件最多。受中美贸易摩擦的影响,2019年6月3日,教育部发布“2019年第1号留学预警”,提醒广大学生学者出国留学前加强风险评估,增强防范意识,做好相应准备。其次是日本、泰国等亚洲国家11起;英国、意大利等欧洲地区7起;澳大利亚、新西兰等大洋洲地区7起;非洲地区1起。

由表5可见,按照安全事件类别划分,中国留学生海外安全事件可以分为违法违规事件、社会治安事件、意外事件、遭遇诈骗以及交通安全。其中,违法违规事件数量及涉及人数最多,但交通安全死亡率最高。

12起违法违规事件包括故意伤人类4起;出入境受阻,涉毒、枪支类各3起;其他类事件5起。其中,中国留学生替考托福事件近几年连续发生。对于此种作弊行为,面临的风险小至成绩无效、禁考、退学,严重至被遣返或判刑。2019年3月12日,包括两名中国公民在内的5名华人因涉嫌使用假护照替共计19名中国公民参加托福考试获学生签证被捕。根据美国联邦法律,共谋罪最高面临5年刑期,使用假护照则是最高10年。因此,海外留学生务必遵守考试契约和相关法规,切勿存在侥幸心理。

近一年来,中国留学生海外安全事件有两个需要重点关注的现象,即留学生失踪失联及遭遇多种形式的诈骗事件居多。其中,失踪失联事件10起。留学生是中国公民海外失踪失联事件最多的一个群体,占该类安全事件总数的比重高达77%。与其他安全事件不同的是,留学生失踪失联呈现出周期长、神秘性、搜寻困难的特点。2019年3月,一名中国留学生在新西兰神秘失踪,截至2019年6月,搜寻持续三个月仍无进展。遭遇诈骗类9起。2019年1月,两名中国留学生在美国遭遇电信诈骗。其中一名留学生损失钱款5.2万美元;另一名遭“虚拟绑架”式电信诈骗并长时间失联,“绑匪”向其父母索要70万美元赎金。除社会治安不靖等客观原因,安全意识薄弱、防范能力有限、存有侥幸心理等自身原因是造成中国留学生海外安全事件频发的原因。

 

 



(四)涉及其他中国公民的海外安全事件

涉及其他中国公民的海外安全事件共140起,涉及1193名中国公民,共71人遇难。按照安全事件发生地来看,亚洲地区占比约为54%;美洲、欧洲各占14%;非洲、大洋洲地区合占19%。按照安全事件类别来看,违法违规事件发生数量最多,占比为32%;社会治安事件占比为30%;出入境受阻事件占比为12%;遭遇诈骗事件占比约为11%;交通安全事故和意外事件合占10%。

由表6可见,其他中国公民的违法违规事件共45起,包括经济类案件20起;刑事案件13起;其他类事件8起;涉毒类4起。另外,还有17起出入境受阻事件。

在2019年的违法违规事件中,有两个现象需要重点关注。首先是故意伤害中国同胞类的刑事案件数量多,影响大。在13起刑事案件中,故意伤害中国同胞类的占比高达77%,致13名中国公民遇难。因内讧产生矛盾、赌债纠纷、家庭矛盾等是造成此类安全事件多发的原因。今年以来,柬埔寨西哈努克港(简称西港)地区发生多起涉及中国公民恶性刑事、暴力案件,受害人多与所在国赌博业有千丝万缕的联系。2019年5月6日,一名中国籍男子张某因赌债纠纷枪杀一名中国同胞。8月24日,该男子再次枪杀同胞并劫走数万美金。柬埔寨当局将张某列为红色通缉犯,并申请中国公安部协助。其次是海外中国公民经济犯罪类案件。该类型安全事件无中国公民遇难,但涉及中国公民人数众多,财产损失数额较大。在20起经济类安全事件中,包括盗窃、勒索、诈骗类、涉赌、贩卖妇女、持旅游签证打工等多种情况。2019年9月3日,一名中国女子在泰国机场拾走一名外籍人士的包被警方拘留。包内装有1441美元(约合人民币10343元)、手机和重要材料。9月16日,菲律宾移民局逮捕了324名涉嫌参与非法网络赌博等犯罪活动的中国公民,使超过1000名中国人遭受损失。而早在1月,柬警察总署捣毁一个涉嫌开设赌场犯罪团伙,抓获69名中国籍涉案犯罪嫌疑人。

相较于中国游客,其他中国公民遭遇的社会治安事件性质更恶劣、后果更严重。在42起社会治安事件中,遭遇袭击、遇害类18起,共12人遇难。此类安全事件又囊括遭遇非法囚禁、绑架劫持、锐器刺伤、被人围殴、住所遇害等。原因则包括与当地民众发生语言、肢体冲突或因中国公民财产问题导致的人身权益受到不法侵害。绑架手段主要包括使用车辆等工具强制劫持目标中国公民或目标车辆,向受害人家属索要赎金。如受害人强烈反抗或其家属拒绝支付赎金,极有可能遭遇绑匪撕票。2019年2月,一名中国男子在菲律宾遭遇绑架,因其亲属拒付绑匪索要的500万人民币赎金,被绑匪杀害。根据菲律宾警方反绑架组织的数据显示,2018年菲律宾绑架案件共涉及18名中国人。2019年4月9日,美国国务院更新了35个 “存在绑架风险” 国家的名单,其中菲律宾被列入2级风险水平,即前往该国游客应“保持高度警惕”。需要重点关注的是,中国公民在海外不仅遭到当地人绑架,遭遇中国同胞绑架的案件也时有发生。

遭遇抢劫、偷盗类10起,无中国公民遇难。这些安全事件多发生在非洲和亚洲国家。抢劫多为暴力抢劫,其中,持枪抢劫、持利器威胁抢劫比较常见。 

遭遇枪击类事件8起;8人遇难。其中3起发生在柬埔寨。因赌债纠纷和蓄意谋杀,非法、公开持枪现象较多,导致枪击案件频发,社会治安较为混乱。在连续发生多起涉中国公民枪击案后,柬有关部门意识到加强枪支管理,遏制非法持枪行为刻不容缓。2019年8月26日,西港地区政府召开社会治安和公共秩序总结会议,下令当局加强枪支管制,确保民众、游客和投资者的安全。

政治冲突、恐怖袭击类6起,6人遇难。由于所在国政局动荡、恐怖袭击等原因导致的海外中国公民伤亡事件更容易造成大范围的社会恐慌。因恐怖袭击计划周密且经过精心策划,其破坏力更大,影响更恶劣,加大了防范和处置的难度。2019年4月21日,斯里兰卡境内发生系列爆炸案,造成359人身亡、超过500人受伤。其中包括6名中国公民遇难,5名中国公民受伤。斯里兰卡短时间内多起、多地爆炸案连环发生,空袭密度前所未有。事故发生后,党和国家领导人作出重要指示,驻斯使馆第一时间启动应急机制,并照会斯有关部门再次要求斯里兰卡政府及强力部门进一步加强对中国使馆、机构、企业及中国公民的安保力度,包括中斯经贸合作项目的现场安全。

 

除去中国公民因自身言行不当引发的安全事件外,从数据来看,社会治安事件的发生与所在国经济发展水平程度呈正相关。经济发展水平越高的国家,社会治安状况相对较好,针对中国公民的安全事件较少。反之,在经济发展水平较低的国家,社会治安状况不佳,涉及中国公民的各类安全事件频繁发生。

(五)涉及中国渔民和船员的海外安全事件

涉及中国渔民和船只的海外安全事件共14起。由表7可见,按照事件发生区域划分,11起发生在韩国、日本等中国周边海域;2起发生在阿根廷;太平洋岛屿国1起。

近年来,中国渔民和船只遭遇海盗袭击和劫持事件较少发生,但仍然存在中国渔船被驱赶、炮击、查扣,中国渔民被抓捕等现象。造成此类事件发生的主要原因为中国渔船违反入渔国相关法规,如未获相关捕捞许可,越境捕捞等“非法作业”行为。这也是引发远洋渔业海外冲突的重要原因。以韩国为例,中韩渔业纠纷由来已久,且问题复杂,韩国执法人员与中国渔民多次发生冲突。2019年4月8日至19日,韩国海警以“涉嫌违反韩国《经济水域渔业主权法》扣押5艘中国渔船。其中4艘虽有渔业捕捞许可,但没有申报渔船变更信息;而另一艘则是船身漏油,“涉嫌违反《韩国海洋环境管理法》。在这期间,韩国海警还“驱逐了76艘未经许可越境捕捞的中国渔船”。而根据有关规定,2019年中韩双方各自许可对方国进入本国专属经济区管理水域作业的渔船数为1450艘(不含辅助船)、捕捞配额维持57750吨不变。

另外,渔船起火、相撞、倾覆等海损事故造成的人员伤亡与财产损失不容小觑。因此,如何采取有效措施管理涉外渔业工作、维护中国渔民安全与合法权益、维护相关海域渔业生产秩序成为有关部门面临的重大问题。

中国公民海外安全事件的发展趋势

 

综合往年数据来看,社会治安事件、交通安全事故、涉水事故依然是海外中国公民遭遇的主要安全事件类型,如果相关各方不能合力采取有效措施,这些安全风险在长期内仍将难以规避。除此之外,违法违规事件、遭遇诈骗(尤其是电信诈骗)、意外事件等呈现较为明显的增长趋势。

(一)违法违规事件

近一年来,涉及中国公民的海外违法违规事件逐渐带有违反相关法律和对中国同胞造成伤害的双重性质,并有继续增长的趋势。

相较以往,中国公民海外违法违规事件涉及的领域和人员在不断扩大,涉事中国公民需要承担刑事责任的案件在攀升,对中国同胞造成的伤害程度在上升。以故意伤害同胞类的刑事案件为例,事发原因一是与家庭、生活矛盾有关。2019年8月26日,一名中国籍女子在阿根廷因家庭矛盾开枪打死婆婆、打伤丈夫后自杀。二是与赌博等灰色产业相关。在柬埔寨、菲律宾等赌博业较为发达的国家,遭遇同胞绑架、枪杀的中国公民大多是因不能偿还赌博贷款。2019年4月10日,一名中国公民在菲律宾一家赌场内因为未能支付欠高利贷集团的1万元人民币而遭遇同胞绑架和非法拘禁。

中国公民跨境网络赌博问题也对中国国内经济、社会造成严重影响,如大量中国公民被线上博彩公司诱惑参与非法赌博,在中国国内引发了大量违法犯罪案件,特别是一些赌博犯罪和电信诈骗相勾连,给当事人自身及其家庭带来巨大伤害,导致一系列社会问题。因此,只要赌博合法化的东南亚国家不全面整顿赌博业、中国公民停止境外参赌,就会继续造成侵犯人身合法权益事件的发生,并对相关国家经济发展、社会稳定带来负面影响。

(二)遭遇电信诈骗事件

近年来,台湾地区诈骗集团专门针对境外中国公民实施电信诈骗的案件数量逐渐增多。2019年6月6日,西班牙政府再次向中国政府引渡94名电信诈骗犯罪嫌疑人,相关人员全部来自台湾地区。该类安全事件集中在美洲、欧洲、亚洲、大洋洲地区,主要针对长期生活在事发地的侨民、留学生、劳务人员,又多以留学生为主。以新加坡为例,根据新加坡警方公布的数据,2019年上半年,新加坡10类诈骗案件与去年同期相比,激增四成至3591起;诈骗金额从5920万新元飙升至8310万新元(折合人民币约4.3亿元)。根据中国驻新加坡大使馆消息,2019年新加坡电信诈骗案呈高发态势,案件数量较往年同期增加近40%。仅一个月,中国驻新加坡大使馆就接到数十起在新中国公民遭电信诈骗的求助,累计受骗金额高达数百万元人民币。遭遇电信诈骗一般不会造成人身伤害,但由此造成的经济风险不能低估。

中国驻外使领馆公开报道的中国公民遭遇电信诈骗案件数量多以“近期发生多起”进行表述,在本文统计中仅记为1起,因此实际发生的中国公民遭遇电信诈骗案件数量更庞大。概括起来,不法分子进行的电信诈骗类型主要包括三种。一是伪装主叫号码,冒充公检法、驻外使领馆机构、国际刑警组织等,称当事人涉嫌诈骗等刑事犯罪,伪造各类公文,以“资金审查”为由欺骗、恐吓当事人将钱款转入指定账户。为规避大陆地区执法,不法分子经常指示受害人将钱款汇至香港、澳门特别行政区金融机构。二是针对留学生的“虚拟绑架”。不法分子通过非法渠道获取留学生个人信息,通过恐吓欺诈等手段操控受害人自行切断与家人朋友的一切联系,迫使其去偏远地区躲避,并透露亲友信息。诈骗分子随后联系受害人亲友,向其发送经技术编辑过的受害人哭喊录音、惨状照片等,谎称当事人被绑架索要赎金。在此情况下,亲友信以为真,将赎金汇入不法分子指定的银行账户。三是通过编写诈骗剧本、网络电信新技术、更改网络通信手段等方式取得受害人信任进行后续诈骗。因此,针对不法分子实施电信诈骗的手段更丰富、骗术更具迷惑性,海外中国公民务必提高警惕,避免遭遇经济损失。

(三)意外事件 

意外事件多指中国公民在海外旅游活动或生产生活中因身体突发状况等客观因素而造成的安全事件。也有因中国公民抱有侥幸心理参加游乐项目、对周围环境观察不慎等主观因素造成的意外事件。该类安全事件多为突发性。前者操控难度大,不可预测性较高。后者则可以通过中国公民自觉主动提高警惕、增强预防意外事件的风险意识、提高处置突发事件的能力,从而尽可能减少意外事件的发生。

近年来,意外事件中有几个逐渐增多的方面值得关注。一是中国公民在海外自杀、失踪失联事件。其中,自杀类事件4起,失踪失联类13起。自杀类事件均发生在泰国,涉及5名中国公民,由此折射出的中国公民心理健康问题需引起相关部门予以重视。二是中国公民因自身身体状况如突发急性肺炎、心脏病等原因面临安全风险的事件。2019年以来,已至少发生3起,造成1名中国公民遇难。2019年8月,一名中国女游客在俄罗斯圣彼得堡一家餐馆吃饭时猝死。经过警方初步调查,这名游客的死因是心脏病发作或中风,该游客的女儿也证实其母亲患有心律失常。三是中国公民在景点拍照时或自拍时坠落甚至身亡事件。2019年3月29日,一名中国公民在美国亚利桑那州大峡谷国家公园自拍时坠崖身亡。

提高中国公民海外安全的几点思考

 

自2019年1月以来,外交部和中国驻外使领馆在维护海外中国公民人身安全与合法权益方面采取了一些新措施。如2019年9月,外交部推出首部领保公益短片,通过海外中国游客、留学生和工程人员三大群体遇到的突发事件,讲述外交官为中国公民提供领事保护与协助的故事,成为中国公民海外安全和领保宣传的一次有益尝试。伴随着国际环境不断发生的新变化、新形势,领保工作虽然取得一定成效,但仍任重而道远。现根据近一年来海外中国公民面临的主要安全风险就如何提高中国公民海外安全提出几点粗浅的看法。

(一)加快推进领保工作法制化建设

为了切实维护海外中国公民和机构的安全与合法权益,落实党的十九大“坚持以人民为中心”和“坚持全面依法治国”等要求,2018年3月,外交部结合工作实践,起草了《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》(征求意见稿),公开向社会征求意见。随着国家海外利益的迅速拓展,中资企业和海外中国公民数量增长势头持续。海外安全形势的不确定性和不稳定性及中国公民自身违法违规行为增加了外交部和驻外使领馆应对和处理领事保护工作的难度,依法维护中国公民合法权益的任务也更加繁重。因此,加快领事保护立法的出台,推动领事保护与协助立法进程显得更加必要与迫切。领事保护相关立法应以法律形式明确规定中国公民享有领事保护与协助的权利和责任,尤其是对于不违反驻在国国内法规,却违反中国国内法的复杂情形及处置办法进行明确的界定,从而引导公民对领事保护与协助工作形成理性需求,使中国使驻外使领馆开展领事工作时“有法可依”。在领事保护相关立法出台以前,各省市区经贸、教育、旅游等部门应按照《中国领事保护和协助指南》以安全教育座谈会等形式定期对公民进行海外文明言行的教育引导。在领保立法出台后,相关部门要坚持法治宣传,强化对中国公民安全和守法意识的教育,增强中国公民通过法律途径依法维权的意识,提高其风险防控意识和自行处置的能力,从而降低领事保护干扰性案件的发生率。

(二)拓展、深化同有关部门合作

随着国际形势的发展和国际交往的增多,维护海外中国公民安全与合法权益不仅是外交部和驻外使领馆的职责所在,也成为公安部门面临的重要课题。相关部门可以通过推进国际警务执法合作常态化建设,加速警务联络的职能转型,定期开展促进国际“警民关系”的活动,强化有关“利益共同体”海外认知,逐步改进驻在国警察针对中国公民的执法规范化程度,从而提升海外中国公民安全感。中国驻外使领馆可以联合各省级外办、当地公安部门利用现代通讯技术,建立中国公民海外安全登记卡制度,对寻求领事保护与协助的中国公民,将其遭遇的海外安全风险进行简要记录备份。相关部门输入公民护照号码,即可知其过去遭遇的安全风险类型,查询其是否存在故意违法违规或其他滥用领事保护的现象,据此向其提供合理、有限度的领事保护。对于“巨婴式”公民,可以采取限制其在一定时期内出境等措施。建立该制度也有利于驻外使领馆定期发布使领馆管辖区海外中国公民安全报告,以便有关部门、公民个人了解、掌握相关信息。

针对海外中国渔民和船只,一方面,中央政府要加强在渔业资源方面的国际合作,切实完善渔业政策以及远洋渔业从业人员、违法渔船“黑名单”制度,制定相应的监管与处罚措施,从源头上杜绝远洋渔业的“非法作业”事件。地方政府则需要贯彻落实、密切配合中央有关远洋渔业的最新政策和发展目标。另一方面,普及渔民和船员对中国以及入渔国的相关渔业法规、及专属经济海域捕鱼规定等的认识,培养和提高其法律意识。此外,通过境外股权并购方式,收购附带国际配额或稀缺性资源配额的渔船,获取相对长期稳定的开发权利,可成为新形势下推动远洋渔业可持续发展、维护相关海域渔业生产秩序的有益尝试。

此外,也可以借鉴一些国际经验。如2019年4月,美国国务院将新的风险指标“ K”(Kidnapping)引入其旅行公告中,即如果任何国家存在绑架风险,针对该国的旅行建议则会有“K”的标识,以便向美国公民提供清晰,全面的旅行安全信息,更清楚地向美国公民表明全球各地犯罪分子和恐怖分子进行绑架、劫持人质的风险。英国政府网站则设有针对其国民海外旅行建议的专栏,包括全球225个国家或地区。以颇受欢迎的旅行目的地泰国为例,该栏目包括泰国概览、安全和安保、恐怖袭击、当地法律法规和风俗习惯、自然灾害等内容,仅“安全和安保”一项就囊括了有关泰国政治、犯罪、边境地区出入境管理、冒险活动和游泳等介绍,并着重提示“购买的旅行保险是否涵盖任何活动”。国内相关部门可以借鉴此类做法,全面整合海外旅行目的地信息,使出境中国公民在权威网站上可以进行“一站式”搜索。

(三)加强地方领保宣传体系建设

近年来,外交部逐渐完善了中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”的领事保护体系。此种领保联动机制有效缓解了当前领事保护面临的供需矛盾。在此基础上,地方政府应进一步增强紧迫性和主动性,密切配合外交部和驻外使领馆,重点从领保预防性知识宣传普及和参与重大安全事件应急处置两个方面分担领事保护工作,强化属地责任。今年以来,浙江省、福建省、陕西省、江苏省、湖北省、山西省、重庆市、宁夏回族自治区等地相继开展“安全文明出境游”领事保护宣传月等活动,宣介领事保护知识及求助方式,引导公民提高安全风险预防意识,树立理性维权意识。以福建省为例,为了有效维护福建省海外人员和企业的合法权益,2019年福建省新成立“福建公民出境旅游安全工作小范围协调机制”等专项涉外机制,制订各类涉外突发事件应急预案;上半年稳妥处置涉外突发案(事)件84起300多人次,相关工作部门还开展领保知识“进校园、进社区、进企业、进机关”活动,发放领保宣传资料5万余份。其他省市也要借鉴此种做法,建立完善本地“走出去”行业主管部门领保宣传机制和网络,联动开展预防性领保宣传。与此同时,充分利用地铁、公交、机场等新媒体广告受众广的优势,循环播放领保短片,扩大领保知识宣传和普及的覆盖面。

(四)中国公民需提高自身文明素养

综合近年来的中国公民海外安全事件来看,因中国公民自身原因造成的海外安全事件在领保案件中的比重在上升。对此,中国公民可以从以下两个方面强化风险防控意识、提高安全防范能力。首先,中国公民需要加强自身文明修养,提高个人海外适应能力,自觉展示良好形象。在国家对外开放和海外利益拓展不断推进的同时,中国公民和企业的海外适应能力却始终相对滞后,这已经成为当前领事保护与协助工作所面临的长期结构性矛盾。“海外适应能力”指的是中国公民在海外无法快速转换角色,过度习惯和依赖国内相关制度和体系模式,对当事国的法律法规和风俗习惯缺少规范化和系统性的认识,不能有效约束自己的行为。在一定程度上,中国公民和机构在海外的安危与自身的文明程度是相关的。因此,无论是中资机构还是中国公民个人,均需提高海外适应能力,自觉遵守中国国内和目的地法律法规,尊重当地社会道德规范、积极融入当地社会,支持当地社会经济、发展,与当地民众和睦相处,做好中国传统文化的传播者和中国国际形象的展示者。其次,中国公民出境前需全面认真了解自身健康状况,提前关注目的地的安全形势和气候条件。并通过正规渠道购买旅游意外人身保险、医疗保险、绑架勒索保险及因不可抗拒因素造成损失的相关保险,提前了解理赔流程。在进行攀岩、跳伞、浮潜等游乐项目时,要铭记安全第一行,量力而行。

结语

 

中国公民海外安全不仅关乎海外中国公民个人利益,更重要的是中国整体的海外利益与国家形象。因此,在推动互联互通、合作共赢,推动构建人类命运共同体的时代背景下,维护中国公民海外合法权益仍需要各方协同努力,在扩大领事保护资源供给的同时,引导公民对领事保护工作形成合理需求。这既是新时期维护国家主权、安全和发展利益的必然要求,也是新形势下开展公共外交、促进双边关系、妥善处理国内事务与国际关系的客观需要。于国际社会而言,更是进一步树立负责任大国形象、推动构建人类命运共同体的具体体现。(注释略)

 

本文摘选自海外公共安全与合作蓝皮书《海外公共安全与合作评估报告(2020)》(张蕴岭 主编 )。


       资料整理:海南公共安全研究院。

       2020年7月14日。


发布于: July 20, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

周明:哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与及限度——结构制约与精英偏好的影响(下)

周明,CGE高级研究员、兰州大学中亚研究所副教授、兰州大学政治与国际关系学院博士生导师。

精英偏好对哈萨克斯坦参与欧亚经济联盟立场的影响


俄罗斯外交政策的话语转向,意味着俄也承认整合后苏联空间的尝试遭遇了严重挫折,其结构性权力有所削弱,这为中小成员国突破结构性条件的制约提供了更多空间,增加了它们的行动自由。这种行动自由透过各成员国的精英偏好和选择体现出来,这是欧亚经济联盟的中小成员国具有一定能动性的反映。大体而言,独立后推进国家建构事业的经历和各国对国家主权的珍视,是影响欧亚经济联盟的中小成员国选择何种地区一体化合作机制,以及向该组织投入多大程度认同的重要影响因素。欧亚经济联盟虽然具有一体化机制,但整体契合成员国捍卫国家主权、促进经济发展、尊重各国发展道路的需要,故各国精英乐于参与该组织以获益。然而,一旦联盟或俄罗斯的言语可能威胁到各国主权或背离了相互尊重的原则,那么这些成员国就会选择疏远甚至抵制组织的一体化努力。如普京原本倡导组建的是“欧亚联盟”而非“欧亚经济联盟”,但各中小成员国排斥组建政治联盟、不愿意让渡政治主权的警惕,最终使俄罗斯不得不修正联盟的形式。以乌克兰危机为界,哈萨克斯坦精英对欧亚经济联盟的认知出现了重要的变迁,进而影响到其对联盟的支持和参与程度。

(一)俄罗斯倡导的地区治理模式具有维持现状和干预内政的双重性

哈萨克斯坦等中亚国家乐于参与各种有助于维护政权生存这一目标的地区合作机制与倡议。地区合作机制或倡议承载着组织的合作理念,其是否契合现有或潜在成员国既有的规范,是决定这些国家对组织认同或参与程度的至关重要的因素。中亚国家面对多种多样的地区合作倡议或机制,首要的选择标准是它们能在多大程度上有助于促进精英们所追求的政权生存目标,即这些机制或倡议所倡导的治理模式能否引发各国精英们的充分共鸣。大体而言,中亚国家最愿意参与的是有助于维护其国家主权、不干预其内部事务、尊重各国发展道路的地区合作机制与倡议。如在安全领域,中亚国家“强烈支持威斯特伐利亚‘硬安全’和不干预、保护国家边界、优先维护(内部与外部)稳定、信仰国家自卫军事能力和硬的安全应对措施”等规范,它们“在过去20多年里对‘安全’所作的以国家为中心的主导性理解,与欧盟所谓的后威斯特伐利亚时代‘人的安全’议程截然不同,后者还包括了民主推进和人道主义干预”。中亚国家在安全领域所信守的规范,同样体现在经济合作领域。由于西方的民主推进计划和对人道主义干预的支持,可能对中亚国家的政权安全构成威胁,故西方倡导的治理模式在中亚国家引发的共鸣程度不高,并不受中亚各国精英青睐。尤其是2003年至2005年间,格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦爆发的“颜色革命”造成各国政权非正常更迭之后,中亚各国精英对西方的民主推进计划避而远之。

相对而言,中亚国家更倾向于参与俄罗斯主导的地区合作模式,因为这整体符合中亚国家所推崇的地区治理模式。尽管俄罗斯被西方视为修正主义国家,但其对西方的主要不满在于,西方不承认俄的世界大国地位,以及以单边主义手段肆意干预发展中国家的内政。而俄罗斯则较少表现出系统颠覆国际秩序的意图。俄罗斯外交部长拉夫罗夫在2016年就明确表示,当前国际体系正在经历重大转型且遭遇不少威胁,而这种不确定性与威胁主要源于西方国家强制性地推广他们的自由和民主理想。俄罗斯在国内也面临西方资助其国内非政府组织、煽动俄民众表达对政府的不满,甚至可能受到“颜色革命”波及的现实威胁。俄精英认为,西方才是国际秩序的真正威胁者和修正主义者。为争取俄罗斯应该享有的“尊重”并维护自身政权安全,俄罗斯与中亚国家一样,在国际舞台上不断强调威斯特伐利亚主权观和尊重以联合国为核心的二战后国际秩序的重要性。与此同时,呼吁西方国家严格遵守国际法。不仅如此,俄罗斯还发展出一整套以强调秩序和稳定为核心、以强有力的国家领导人为前提的“主权民主”观念,以反击和抵制西方煽动“颜色革命”的企图。俄罗斯国家治理模式中对西方民主推进计划的反对、对稳定和秩序的强调,往往能引发中亚国家的共鸣,如哈萨克斯坦就比较认同俄罗斯倡导的规范。同时,积极参与俄罗斯的各种地区合作倡议,还能带来各种物质性和象征性的收益。

然而,俄罗斯在“近邻”地区推广其倡导的主权观念与治理模式时,出现了一幅维护自身主权和干预他国内政的复杂图景。一方面,中亚国家欣赏甚至主动向俄罗斯治理模式靠拢;另一方面,俄罗斯同样主动地向“近邻”地区传播和扩散自身的治理模式,包括在双边和多边层面上支持中亚国家维系现状的努力,批评和反制西方的民主扩散企图。“俄罗斯鼓励,有时甚至通过间接或直接手段推进其自身的政治治理模式,这些手段在许多方面与西方自由民主模式相抵触……尽管俄罗斯对各国政权的认可和支持并不构成一个连贯或竞争性的议程,但它们的确牵制了西方的民主化努力,合法化了在任政权,且鼓励了现状的维持。”俄主导的集体安全条约组织、欧亚经济联盟等多边合作机制,在一定程度上都有赋予成员国时任政府合法性、支持它们巩固精英统治的意义和价值。然而,俄罗斯毕竟是后苏联空间的地区霸权国。在主权观念上,俄罗斯发展出两种模式,即在全球层面接受和坚持传统的主权观,以抵制和反击西方尤其是美国对传统主权观念的侵蚀和对发展中国家的干预;但在后苏联空间,俄罗斯推崇一种后现代主权观,强调自身在该地区的“特殊利益”和“地区霸权国”的角色身份,有时不惜以有悖于传统主权观念和国际法准则的方式捍卫这种地位和利益。显而易见,对于中亚国家而言,俄罗斯的第二种主权模式是令它们颇为警惕和忌惮的。

尽管中亚国家由于各种结构性因素和精英偏好而向俄罗斯治理模式靠拢,但俄罗斯的“帝国心态”始终是阻碍它们支持高度一体化的深层障碍。俄罗斯倡导的地区一体化机制多具有超国家机构的性质。赋予超国家机构过多的权威将可能使组织具备干预成员国内政的权力,进而可能威胁到各国的政权生存和国家生存,故中亚国家并不愿意重建苏联式的国家联盟。受此影响,俄周边国家虽愿意参与俄罗斯主导的地区合作机制或倡议,但这些机制很难推进政策协调并认真贯彻落实已有的合作协议。与此同时,为了规避俄罗斯干预各国主权、侵犯各国利益等风险,中亚国家均强调实施多元平衡外交政策的必要性,而多元平衡外交政策在一定程度上是一种对冲俄罗斯地区影响力的代名词。受此思维影响,中亚各国虽不乐见西方在该地区推进民主、人权、自由选举等价值观念,但同样不希望它们彻底撤出中亚,任由俄罗斯在该地区一家独大,因为缺乏制衡的俄罗斯很有可能威胁到各国政权生存的目标。就此而言,中亚国家的思维逻辑颇为微妙:多角度外交政策可以让这些国家与不同的行为体在不同时期追求多种外交政策目标,从而获得尽可能多的收益和实际支持。选择加入上海合作组织和独联体,可以让中亚国家替代性地规避西方的压力(如在民主化、人权、自由化等方面),同时又让它们在必要时与其他国家进行合作以牵制俄罗斯。最后,中亚各国总统致力于加强他们的国内地位,而参与地区组织被视为一种可展示他们国家地位、合法性和声誉的表现”。

(二)哈萨克斯坦基于精英偏好对于欧亚经济联盟的参与及其限度

俄罗斯倡导的地区治理模式具有维持现状和干预内政的双重性质,因此哈萨克斯坦既是俄罗斯倡导多边合作机制的积极参与者,同时又是多元平衡外交政策的积极实施者。俄罗斯对于主权原则的倡导,契合哈萨克斯坦优先维护政权生存的期望;然而,俄倡导组建欧亚联盟(尤其是政治联盟)和推动货币一体化等倡议,则可能动摇哈的主权及对自身经济政策的掌控,因而遭到了哈的拒绝。换言之,哈萨克斯坦欢迎的是巩固政权生存的行为,但排斥政治一体化的动议。如2014年4月28日,纳扎尔巴耶夫时隔二十年再次来到莫斯科国立大学发表演讲,主题同样是欧亚地区的合作,关键词仍然是成员国的主权与一体化,但令人奇怪的是,纳扎尔巴耶夫摒弃了1994年演讲中所蕴含的反俄罗斯论调。此次演讲发生在乌克兰危机之后,俄罗斯在后苏联空间的强势态度已经昭然若揭,但纳扎尔巴耶夫并未强化第一次演讲中的反霸权话语并对俄罗斯进行话语警告。就结构层面上的因素而言,乌克兰危机暴露了俄罗斯在后苏联空间结构性权力的局限性。纳扎尔巴耶夫避免在演讲中留下挑衅俄罗斯的印象,或许有安抚俄罗斯和展示双方团结的意味。无论具体原因如何,选择加入欧亚经济联盟并积极参与该组织的活动,充分说明了哈萨克斯坦精英根据自身倾向加入强调政权稳定等规范的地区经济合作组织的偏好。加入欧亚经济联盟,哈萨克斯坦可以预期俄罗斯将持续为保障哈精英的继续掌权和国家安全提供必要的协助,犹如“颜色革命”发生后俄罗斯所提供的实质性支持和话语支持一样。

最关键的是,哈萨克斯坦精英预期欧亚经济联盟的运行将能为哈萨克斯坦带来可观的物质收益,这也许是令哈对该组织寄予厚望的更重要的因素。哈萨克斯坦等中小成员国预期,通过加入该组织,它们将获得以下收益:削减成员国之间的关税和非关税壁垒,加强彼此间的贸易和商业联系,更好地促进能源生产国与消费国之间的能源贸易,加强与俄罗斯和其他成员国之间的军事-工业联系,强化俄罗斯对各国现任统治精英的政治支持,等等。哈精英预期,通过加入欧亚经济联盟,可以获得至少三个方面的重要收益:首先,欧亚关税同盟创建了一个1.7亿而非1600万人口的大市场,这将有助于哈吸引外来投资者;其次,取消关税将为哈萨克斯坦的生产商提供机遇,考虑到价格因素,这将使哈商品更富竞争力,同时有助于输送哈萨克斯坦的石油和天然气;其三,面临俄罗斯和白俄罗斯商品的激烈竞争,将激发哈萨克斯坦的生产力”。不仅如此,在欧亚经济联盟运行初期,尽管纳扎尔巴耶夫并未像普京那样,认为欧亚经济联盟可以“改变整个欧亚大陆的地缘政治与地缘经济形态”、“毋庸置疑会产生积极的全球效应”,但他和其他哈精英与俄精英一样认为,由于俄白哈三国具有高度的经济相互依赖,通过加强各国及其他成员国在立法、关税等方面政策的趋同,该组织将在后苏联空间开启新的地区一体化浪潮,并可能诞生一个类似于欧盟的“深度一体化”和“制度化”的地区一体化机构。不仅如此,哈萨克斯坦精英对参与欧亚经济联盟的乐观预期也得到了哈国民的支持。据2014年4月公布的“欧亚一体化晴雨表(Eurasian Integration Barometer)”的调查数据,有84%的哈受访者对哈加入欧亚经济联盟持“非常肯定”的态度,甚至超过了俄罗斯受访者79%的支持率;有85%的哈受访者认为俄罗斯是最为友好的国家,它们相信俄罗斯是哈处于困难或危机时刻最可靠的伙伴。在2015年的欧亚一体化晴雨表调查中,哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯三国受访者是对欧亚经济联盟支持位居前三的国家,支持率分别是吉86%、哈80%、俄78%。显而易见,在初期,哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与和支持几乎是整个国家共识,精英偏好与公众舆论在此问题上并无太大差别。这也从一个侧面反映了俄罗斯在哈萨克斯坦有着强大的影响力,以及俄哈关系的亲密性。

然而,欧亚经济联盟真正运转后,哈萨克斯坦等成员国获得的真实收益与原来的期望值有不小的差距。尽管2010-2013年间哈与俄白两国的贸易额增长了29%,即从188亿美元增加到243亿美元,然而,哈对两国的出口降低了3.3%(从61亿美元降至59亿美元),哈从两国的进口额却增长了43.7%(从128亿美元增至184亿)。乌克兰危机爆发后,俄白哈三个成员国之间在2014年第一季度的贸易额下降了14.5%。事实上,哈加入欧亚经济联盟后面临的经济压力明显上升。相对于俄罗斯,哈萨克斯坦具有的经济比较优势并不明显,哈没有太多制成品可供出口,它向其他成员国提供的商品主要是矿产品(58%)、金属制品(28%)与化学制品(9%)。哈萨克斯坦尤其担心的是,由于面临俄罗斯大型企业的激烈竞争,大量哈中小企业会因无力竞争而倒闭,这将对哈精英维系自身统治构成挑战。尽管俄罗斯为推动中小成员国对欧亚经济联盟的参与愿意进行必要的让利,如向这些国家提供一定数量的补贴,以打折价格向白俄罗斯和亚美尼亚等成员国提供能源,以国内价格供应武器等,然而,获益预期得不到有效满足,的确令哈萨克斯坦等国精英对参与该组织活动有所不满。更严峻的是,乌克兰危机发生后,西方对俄罗斯持续实施的经济制裁,进一步加剧了组织本身的发展困境,也将哈萨克斯坦等成员国置于艰难的处境。首先,即使俄罗斯向这些国家施加了一定的压力,它们依旧拒绝认同俄罗斯在乌克兰危机中的立场,并拒绝表态支持俄罗斯对克里米亚的合并;其次,由于欧亚经济联盟取消了成员国之间的关税且实施共同的外部关税,西方对俄罗斯的经济制裁拖累了成员国的经济发展;再次,由于俄罗斯针对西方的反制裁,令成员国向西方出口商品遭遇阻力,导致各国经济增长下滑。对此,哈萨克斯坦等成员国采取的策略是自行其是。如乌克兰危机之后,哈萨克斯坦继续维持与乌克兰政府的友好关系,并签署大宗经济合作协议;宣布本国货币贬值,以应对危机后俄罗斯卢布贬值带来的经济发展压力;拒绝跟随俄罗斯对制裁国家实施反制裁措施,而是试图继续维持与西方国家之间的合作关系,同时采取措施绕过俄罗斯实施的反制裁措施等。诸如此类的措施,加剧了俄罗斯主导的地区合作机制本已存在多年的协调难题,引发了欧亚经济联盟内部成员国之间的矛盾与争端。由于获益前景越来越黯淡,成员国对欧亚经济联盟的不满也在增加。

相对于参与欧亚经济联盟带来的经济收益下降,俄罗斯在乌克兰危机后所展示出的民族主义情绪,是导致哈精英对俄罗斯主导的一体化机制疑虑加重的关键因素。为了维护政权生存,哈萨克斯坦一向对俄罗斯推进欧亚联盟政治一体化的议题非常敏感。如纳扎尔巴耶夫总统明确表示,欧亚联盟只是一个纯粹的经济联盟,拒绝考虑把协调外交政策和出口、共同管理边界、成立一个单一议会、实施共同公民权等议题纳入欧亚经济联盟的日程之中。乌克兰危机后俄罗斯国内出现的民族主义情绪,加剧了哈捍卫国家主权的决心。俄罗斯国内存在部分极端民族主义势力,他们认为哈北部地区应该并入俄罗斯,这是复兴伟大俄罗斯的一个重要步骤。尤其是在乌克兰危机发生之后,俄国内出现了一些希望“收复”哈北部地区的声音。如在俄罗斯合并克里米亚前的2014年2月20日,俄极左党派“国家布尔什维克党”(Russia’ National Bolshevik Party)领导人爱德华•利莫诺夫(Eduard Limonov,1943- 2020年)表示,莫斯科应该利用哈萨克斯坦目前的经济困难以及纳扎尔巴耶夫总统年老体弱但又未指定继承人的时机,将哈北部地区收归俄罗斯。利莫诺夫的言论极具挑衅性,导致哈官方向俄提出外交照会,要求俄罗斯对利莫诺夫的言论做出解释。此外,俄罗斯国家杜马议员、自由民主党主席弗拉基米尔•日里诺夫斯基(Vladimir Zhirinovsky)2014年2月23日发表言论称,中亚五国应该成为“中亚联邦区”,成为俄罗斯的一部分;其行政首都应设在哈最大的城市阿拉木图,并恢复其在1854-1921年间曾经使用的名字——维尔内(Verny)。这些声音引起了哈萨克斯坦精英的关注和警惕,但整体而言并未导致纳扎尔巴耶夫作出激烈反应。然而,普京总统2014年8月29日的一次讲话,却令哈萨克斯坦明显产生了对俄罗斯的不满,并影响哈对欧亚经济联盟的参与热情。在此次讲话中,普京指出,“纳扎尔巴耶夫做了一件独一无二的事——在从来不曾有过国家的土地上建立起了一个国家”。这一表述被哈精英认为是涉及到了哈的国家历史和国家主权,纳扎尔巴耶夫给予强硬回应,他声称,“如果《欧亚经济联盟条约》中规定的条款没有得到执行,那么哈萨克斯坦完全有权力退出欧亚经济联盟。这一点我之前也说过,现在重申一次。”显而易见,一旦涉及国家主权和政权生存的问题,哈精英对地区一体化的偏好会发生明显的改变。

事实上,乌克兰危机在很大程度上打破了哈萨克斯坦精英在参与地区一体化与维系政权生存之间努力维持的微妙平衡。结构性权力虽然令哈采取亲俄政策,但其前提是俄政策不能危及哈的政权生存。对于乌克兰危机之后俄国内出现的涉哈民族主义情绪,哈采取了一系列的措施加以应对。如俄合并克里米亚不到一个月,哈就修改了刑法,其中增加了对危害国家领土完整或呼吁分裂的人员判处十年监禁的新条款;进一步呼吁境外哈萨克人返回哈萨克斯坦,并缩短原来需要等待6-7年的入籍时间,以此进一步增加哈萨克族在国内的人口比率。此外,纳扎尔巴耶夫还于2014年10月宣布,2015年为哈萨克斯坦国家诞生550周年,并采取一系列行动宣扬哈爱国主义。为了提高哈民众对国家的认同感,哈政府还划拨专门的经费鼓励挖掘和宣扬哈民族和国家历史的考古发掘、影视制作、历史展览、会议研讨等活动。显而易见,这些措施明显有针对普京讲话的意蕴,凸显哈国家历史的悠久和捍卫国家主权的决心。与此同时,哈在外交领域强化了多元平衡的外交政策取向,以缓解乌克兰危机后面临的政治和经济压力。如积极参与中国的“一带一路”倡议并推动“一带”建设与哈“光明之路”国家发展战略的对接;升级与美国的合作关系,2018年1月纳扎尔巴耶夫总统访美并将双边关系提升为“加强型战略伙伴关系”;加强与欧盟的联系,2014年哈成为第一个参加亚欧会议(ASEM)的中亚国家,次年又成为首个与欧盟签署“加强型伙伴关系与合作协定”的中亚国家(EPCAs),该协定于2020年1月正式生效。

整体而言,囿于地区与国家层面的结构制约,哈萨克斯坦并未采取实质性削弱甚至退出欧亚经济联盟的举动。事实上,俄哈关系经过2014-2015年一段时间稍显紧张的阶段后,又恢复了此前官方和民间层面较为密切的关系。根据对哈萨克斯坦多年来民意调查结果的纵向和横向比较可以发现,俄罗斯仍是哈最为密切和可信赖的合作伙伴。此外,就哈民众对俄美两国的比较而言,至少有五个现象值得注意:(1)哈未在美俄之间采取一种非此即彼的立场;(2)如果一定要在美俄两个大国中进行选择,多数民众会选择俄罗斯;(3)受访民众的年龄对其外交政策取向的影响并不显著,美国寄希望于年轻一代会展现出亲美取向有可能会落空;(4)尽管民众的族群性(即属于哈萨克族还是俄罗斯族)对其亲美或亲俄现象有一定的影响,但整体而言这种效应并不十分明显;(5)俄媒体或西方信息对哈民众亲美还是亲俄取向的影响同样是不确定的。尤其值得注意的是,2014年乌克兰危机发生后,有近72%的哈民众选择支持俄罗斯,而只有21%的民众选择支持美国。这比此前哈民众对两国的支持率几乎平分秋色有重要的变化(如2011年美51%,俄45%;2010年美50%,俄47%;2008年美43%,俄52%;2007年,美45%,俄51%)。不过,哈精英与民众在对待俄罗斯和欧亚经济联盟的态度上存在一定差别。哈萨克斯坦精英对于政权生存更为敏感。无论是面临乌克兰危机造成的哈在欧亚经济联盟框架内获益空间减少的现实,还是遭遇俄展现出来的可能危害哈国家主权的言行,他们都会在一体化和主权之间的平衡上越来越强调捍卫主权的重要性。体现在对欧亚经济联盟的参与上,哈积极拓展和深化了多角度外交政策,并对俄罗斯与欧亚经济联盟采取了“软制衡”的措施。由此可见,结构限制决定哈精英是否参与欧亚经济联盟;而哈精英对于形势变化如何影响哈政权生存的认知,则最终决定哈对欧亚经济联盟的参与和支持力度。

结语


俄罗斯倡导的欧亚经济联盟建设,是其维系和巩固自身在后苏联空间“地区霸权”地位的尝试,也是其通过整合周边国家以力促自身成为国际关系中重要一极的方式。欧亚经济联盟自2011年提出并于2015年正式运行以来,虽然取得了一定的成效,客观上促进了成员国之间经济融合的趋势,加速了各国在某些政策领域的趋同,但由于俄罗斯自身的经济实力及乌克兰危机后经济发展形势的进一步恶化,欧亚经济联盟框架下的经济一体化进程面临越来越严峻的挑战。俄罗斯自苏联解体以来主导组建的各种地区合作机制始终未能解决成员国之间政策协调和政策落实问题,欧亚经济联盟运行近五年来似乎又重蹈了这一致命问题的覆辙。欧亚经济联盟在2025年建成一个类似欧盟一样高度一体化和制度化的地区合作机制的可能性极低。俄罗斯无力解决合作机制内部成员国之间政策协调的难题,更重要的是,中小成员国的优先目标在于捍卫国家主权而非权力地区一体化,即使后者有助于巩固前一个目标。当两者之间的平衡面临取舍时,后苏联空间的国家无一例外会优先选择维护国家主权。这是俄罗斯及其倡导的地区合作机制将会面临的持久困境。

鉴于哈萨克斯坦在欧亚经济联盟框架内的经济份量仅次于俄罗斯,本文着重讨论了哈对欧亚经济联盟的参与情况。大体而言,以乌克兰危机为界,哈对该组织的参与可分为积极参与和谨慎支持两个阶段。哈态度的变化,同时受到结构制约和精英偏好两个方面因素的影响。在结构层面,俄在地区一体化机制中的主导地位、哈国内族群结构、哈所处地理位置等结构性因素,均要求哈参与并支持欧亚经济联盟、维持与俄罗斯的友好关系。然而,乌克兰危机后,俄与西方在争夺后苏联空间领域的竞争加剧,尤其是俄整合乌克兰的失败,使哈、白等成员国意识到俄在该地区的结构性权力存在局限,这促使哈修正了此前对欧亚经济联盟的过高期待。而在精英偏好方面,俄主导的地区合作机制对传统国家主权观念的强调和反对在地区合作过程中贯彻民主推进议程,使中小成员国乐于支持俄的国家治理模式和地区合作机制。然而,为了维护自身在后苏联空间的影响力,俄罗斯所表现出的削弱其他国家主权的内在冲动,如对哈出现过张扬民族主义情绪的情形,加之其主导的地区合作机制在乌克兰危机后难以给成员国提供具体收益的趋势,压缩了部分成员国的获益空间,这些变化导致哈精英越来越多地强调国家主权的重要性,进而对欧亚经济联盟的热情有所降低。总之,在哈参与欧亚经济联盟的过程中,结构制约和精英偏好都发生了一定的变化,它们共同促使哈降低了对欧亚经济联盟的预期。

从本文的讨论可以发现,尽管欧亚经济联盟本身是经济一体化合作机制,但它始终绕不开地缘政治因素的影响。这意味着有关欧亚经济联盟建设的研究,更多的是一个国际政治经济学的研究议题。这是本文着重从国际关系学而非世界经济学的角度,对哈萨克斯坦参与该组织的过程进行研究的原因。从结构制约和精英偏好的角度探讨哈对欧亚经济联盟的参与,具有一定的理论和政策启发。从理论角度而言,其一,尽管国际体系层面的实力分配会对特定参与国参与地区合作机制产生一定的影响,但地区结构的状态对成员国的参与意愿和力度会产生更为直接的影响。其二,解释同一地区不同国家对同一合作机制的参与态度差异,仅分析地区结构这一因素仍然是不够的,还需将这些国家不同的国内结构因素纳入考虑。其三,相对于结构性因素对于特定国家的参与决定具有塑造作用,精英偏好和选择是决定特定国家参与态度变化最为直接的影响因素。其四,当把结构制约和精英偏好纳入同一个分析框架中,在一定程度上能实现为尝试解决国际关系研究中结构-能动性难题提供一定的启示,且有助于在评估特定地区的特定国家参与特定地区合作机制的表现时提供一个分析框架,尤其是评估对象为发展中国家时。其五,发展中国家参与地区合作机制所追求的目标有别于发达国家,这主要是因为发展中国家从事国家和民族建构的历程及面临的相关挑战更多地源自内部。其六,中亚国家会积极参与不同大国提出的地区合作机制或倡议,这种参与是它们奉行多元平衡外交政策的体现和结果,而本文从结构制约和精英偏好对哈参与欧亚经济联盟的研究,有助于对中亚国家实施多元平衡外交政策的根源提供具有一定新意的解释。

就政策启示而言,研究者需要注意到哈萨克斯坦等中亚国家敏感的主权意识,及对获得物质和象征性收益的渴望,尤其要意识到各国统治阶层对巩固自身政权生存有着高度关注。而参与各种地区合作机制或倡议是中亚国家追求政权生存的手段和渠道,也是各国奉行多元平衡外交的重要体现。尽管结构性因素限制了各国精英的偏好,但是,一旦大国的政策威胁到各国的政权生存,各国精英将很可能突破结构的制约,进而实现其外交政策的突然转向。例如,乌兹别克斯坦2005年对美国干预安集延事件所作的激烈反应。安集延事件之前,乌重点发展与美国的关系,而当美国要求对事件进行国际调查时,乌立即采取了与俄亲近的政策。安集延事件前后,无论是国际结构还是地区结构均未发生明显的变化,乌的政策转向主要受到乌精英对政权生存所面临威胁的判断发生改变,随即带来乌外交政策的急剧调整。相较于乌外交政策曾发生过多次转向,哈萨克斯坦在实施多元外交政策方面始终保持着稳定,这不仅有效地巩固了哈精英促进政权生存的目的,而且也为哈争取到了诸多物质和象征性的收益。乌外交政策转向和哈对欧亚经济联盟的参与经历均启示人们,通过物质收益争取中亚国家对大国倡导的地区合作机制的参与是必须的,同等重要的是,在对外交往中需注意各国希望国家主权得到尊重的心理,尤其要避免低估各国统治精英渴望捍卫政权生存的决心。(注释略)

本文系国家社科基金一般项目“‘颜色革命’的发生、扩散与应对研究”与新疆智库项目“中亚安全形势的变化与‘丝绸之路经济带’建设”的阶段性成果。

 
       原文刊登在《俄罗斯研究》2020年第3期。
       2020年7月6日作者同意在CGE微信号网站转载。
 
       资料整理:海南公共安全研究院。
       2020年7月6日。


发布于: July 16, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

周明:哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与及限度——结构制约与精英偏好的影响(中)

周明,CGE高级研究员、兰州大学中亚研究所副教授、兰州大学政治与国际关系学院博士生导师。

结构制约对哈萨克斯坦参与欧亚经济联盟立场的影响


21世纪以来,俄罗斯在原苏联地区的霸权地位遭遇其他域外大国越来越强烈的挑战,但依旧勉力地维持着地区主导国的身份,并尝试采取各种手段予以强化。欧亚经济联盟是俄针对这一情况设计的最新地区整合计划,反映了俄精英希望藉此巩固俄在后苏联空间的地位和影响,以抗衡和抵御西方对俄“势力范围”侵蚀的战略考虑,希望通过这一机制与美国、欧盟相抗衡。俄在“近邻”地区具有的地区霸权国地位,首当其冲地对其他成员国参与组织活动施加了战略制约。与此同时,各国的国内结构同样会影响成员国对组织的参与。就哈萨克斯坦而言,这两个方面的结构性因素,既使其积极参与欧亚经济联盟的活动,又因俄罗斯与西方之间关系的恶化而对其参与行为造成了牵制。

(一)俄罗斯在欧亚经济联盟中的结构性霸权地位

哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与受到结构性制约。俄罗斯拥有中亚地区霸权地位,这是地区结构的现实。已有研究者注意到,在后苏联地区,地区层面的结构状态与体系层面的结构状态出现了一种逆转。在体系层面,俄罗斯被西方视为国际秩序的“挑战者”和“修正主义国家”,因为俄采取倡导世界多极化的外交话语和抵制美国单极霸权的内外政策,被视为挑战了西方的自由主义世界秩序。而在中亚地区,俄罗斯具有其他行为体无法比肩的影响,并自视为该地区的“秩序维护者”或“现状维持国”,美国、欧盟、中国等积极介入该地区事务的行为体则被俄视为“秩序挑战者”和“修正主义国家”。俄罗斯与域外行为体之间的互动并不一定爆发冲突,但俄将该地区视为其势力范围的思维定势及维护其“地区霸权”地位的行为,客观上使俄与其他大国存在竞争的可能。针对俄罗斯于2011年提出的组建欧亚经济联盟的方案,西方评论认为,这反映了俄罗斯的“后帝国综合症”,是“泛俄罗斯主义的吞并(Pan-Russianism annexationist)”,是俄罗斯为了与西方或中国争夺影响力而出台的新战略举措。一旦俄罗斯与其他大国竞争提出涵盖中亚地区或其他后苏联地区的地区合作机制或倡议,它们之间很有可能会出现竞争或冲突。比如,2014年乌克兰危机的爆发,体现了俄罗斯主导的欧亚经济联盟与欧盟主张的倡议之间的对撞。

俄罗斯提议组建欧亚经济联盟具有多方面的战略考虑。其一,具有与欧盟、美国等西方行为体开展竞争的涵义。俄罗斯希望通过组建新的地区一体化机制反击和报复西方——尤其是针对欧盟尝试通过东部伙伴关系计划整合东欧国家(乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯)与高加索国家(格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆)的企图——以增进这些国家对俄的认同,恢复俄在其“近邻”地区的影响力。其二,2008年全球金融危机对俄罗斯经济发展造成严重的负面影响,再加上全球能源价格下跌,给俄经济发展造成了严重的压力,促使俄尝试新的方法以促进本国经济的发展。推进与后苏联空间国家之间的经济一体化,不仅可为俄罗斯经济复苏提供助力、推动欧亚经济联盟成为一个可与欧盟媲美的地区组织,而且还有助于俄作为独特文明身份的复兴。其三,俄罗斯意识到区域已成为全球经济发展中的重要单位,在见证了以中国、日本、韩国为代表的东亚经济圈迅速发展后,俄希望通过增强后苏联空间国家的力量,可向西与欧盟、向东与东亚地区开展经济竞争与合作,进而可帮助俄成为全球政治和经济格局中的重要一极。

俄罗斯在欧亚经济联盟框架内享有霸权式的地位。这主要表现在四个方面:制度设计、物质能力、安全公共产品的提供与文化领导力。在制度设计方面,俄罗斯主导了欧亚经济联盟的运行程序、决策机制、法律规范、争端解决机制等攸关组织运行规则的确定。俄在组织的最高决策机构欧亚经济委员会中享有高于其他成员国的地位。在物质能力方面,无论是经济总量还是资源禀赋与经济发展水平等,俄罗斯的实力都远超其他四个成员国。在安全领域,由于欧亚经济联盟的成员国同样也是集体安全条约组织的成员国,通过集安组织这一多边框架及与其他成员国发展紧密的军事合作关系,俄有效地确立了其在安全领域的主导地位。在文化领导力方面,俄罗斯与这些成员国之间在语言文化、大众传媒、族群联系、教育领域、人员交流等方面存在着千丝万缕的联系,保证了俄在后苏联空间拥有较强的“软实力”。尽管俄罗斯在后苏联空间的实力和影响力呈逐渐下降的趋势,但普京政府的外交技巧和历史惯性,使得俄在该地区和欧亚经济联盟框架内的主导地位,在短期内仍不太可能被其他域外大国所取代。而在欧亚经济联盟的框架内,俄罗斯的经济体量具有其他成员国难以企及的比较优势。如俄罗斯的经济总量和人口分别占欧亚经济联盟相应指标的85.8%与80.3%;哈萨克斯坦的比率分别为9.8%与9.5%;白俄罗斯分别占3.5%与5.3%;亚美尼亚占0.5%与1.7%;吉尔吉斯斯坦占0.3%与3.2%。从上述数据可以看出,欧亚经济联盟推动的实际上是一种不对称的经济一体化,俄罗斯具有毋庸置疑的主导地位。

尽管俄罗斯在欧亚经济联盟框架内具有“霸权”地位,但由于俄“近邻”地区国家面临的国内结构明显不同,由此导致这些国家对参与欧亚经济联盟的态度也有明显的差异。最典型的例子是乌克兰。由于乌克兰国内认同结构分裂为亲西方与亲俄两种不同的群体,以至于普京在2011年10月提出建立欧亚联盟的设想之后,乌克兰国内出现了优先发展与欧盟签署联系国协定和倾向于加入欧亚经济联盟两种不同的意见。乌克兰在外交整合方向上的分裂,最终因外部力量的介入而酿成了乌克兰危机。而亚美尼亚虽然在国内改革进程上落实和执行欧盟规范和标准方面取得了明显进展,但由于其与俄罗斯存在准联盟关系,在经济上依赖于俄罗斯的能源资源,在安全领域渴望得到俄对其在阿塞拜疆纳戈尔诺-卡拉巴赫问题上予以支持等原因,亚美尼亚最终选择了加入欧亚经济联盟。与亚美尼亚类似,吉尔吉斯斯坦在经济(尤其是侨汇收入)、安全、社会、文化领域均对俄罗斯有强烈的依赖,故其选择在欧亚经济联盟启动后不久即加入。然而,同样是在经济与安全领域对俄罗斯有高度依赖的塔吉克斯坦,却迄今未加入欧亚经济联盟。乌兹别克斯坦在前总统卡里莫夫时期始终拒绝加入欧亚经济联盟;2016年9月继任的米尔济约耶夫政府,在经过长达近3年的观望和评估之后,终于在2020年3月决定以观察员的身份加入欧亚经济联盟。而摩尔多瓦、格鲁吉亚与阿塞拜疆这三个国家,尽管同样与俄罗斯存在诸多联系,但它们一起于2014年3月21日同欧盟签署了联系国协定。这三个国家此前均属于具有反俄倾向的“古阿姆”联盟组织的成员国,国内均存在较强的反俄力量,它们拒绝参与欧亚经济联盟,很大程度上延续了此前的政策。

就此而言,是否加入欧亚经济联盟,几乎成为这些国家外交政策是“疏俄”还是“亲俄”的衡量尺度。虽然决定特定国家“疏俄”还是“亲俄”的具体原因各不相同,但各国面临国内结构的差异却是产生这一结果的主要因素。由于国内结构涵盖族群分布、反对派力量的强弱、经济发展模式和水平高低等一系列因素,囿于篇幅和能力,本文无法对后苏联空间的这些国家进行比较研究。下文将着重从地区结构和国内结构的角度,分析哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与情况。

(二)哈萨克斯坦基于结构制约对于欧亚经济联盟的参与及其局限

对于俄罗斯在后苏联空间与欧亚经济联盟中的主导地位,哈萨克斯坦有着清醒的认识。然而,哈萨克斯坦更多地将俄的主导地位视为自然的结果,而且对此持一种较为积极的态度。这是哈与部分原苏联国家(如格鲁吉亚、乌克兰、摩尔多瓦等)在外交政策取向上的一个重要区别。针对俄罗斯在苏联解体之后为维护自身影响力所提出的各种地区整合机制或倡议,如独联体、集体安全条约组织、欧亚经济共同体等,哈萨克斯坦均是积极参与者。在乌克兰危机之前,哈萨克斯坦积极响应时任俄总理的普京提出的组建欧亚经济联盟的设想。如纳扎尔巴耶夫在2015年明确表示,“俄罗斯与哈萨克斯坦之间拥有其他任何国家无法相比的亲密和信任关系。自1991年苏联解体以来,这种关系始终如一”。换言之,针对俄罗斯与哈萨克斯坦之间的实力不对称状态,哈采取了“追随以获益”的策略,而不是“制衡以自立”的做法。这是中亚两个地区大国哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦在对俄政策上的区别。尽管哈、乌都致力于担当中亚地区的领导者,但在对俄立场上,前者追随,后者对冲。自苏联解体以来,相较于哈俄关系持续稳定,乌俄关系却曲折不断、反复变化,这种差异很大程度上是两国领导人的偏好和两国面临不同的国内结构所致。通过对俄罗斯采取追随策略,哈萨克斯坦有效地确保了自身的主权和领土完整,而且也有效地缓解了哈北部俄罗斯族人口聚居地区出现分离主义情绪或分离主义运动的隐患。

哈国内的族群结构,实际上构成了哈国家统一的最大结构性制约,纳扎尔巴耶夫对此问题高度敏感。通过与俄罗斯缔结“俄哈”轴心,并在国内采取介于公民民族主义与族群民族主义政策之间的国家建构策略,哈成功地避免了俄罗斯族群问题的政治化。纳扎尔巴耶夫民族政策成功的一个具体表现,是哈萨克斯坦国内的俄罗斯族裔人口比例持续下降。在1989年哈萨克斯坦独立之前,俄族人口占到哈总人口的38%(620万),而到2018年,这一数字降到了20%(350万),而且这一趋势还在延续。2013年,俄族青年人口仅占哈青年人口总量的13.5%,显而易见,未来哈萨克族裔人口比例还将一步提高。哈萨克斯坦为了提高主体民族在人口总量中的比例、降低本国的分离主义危险,采取了一系列措施,包括将首都从阿拉木图移至北部的阿斯坦纳(现名努尔苏丹),采取诸多优惠措施鼓励国外哈萨克人回归,等等。纳扎尔巴耶夫等哈精英清楚地意识到,这个问题一旦处理不当,极有可能成为激发哈俄矛盾的重要议题。在此背景下,纳扎尔巴耶夫极力倡导在哈建立和谐族群关系的必要性和重要性,强调需要对俄语与包括俄罗斯族在内的所有国民同等予以尊重,并不断向俄罗斯表示哈的国家建构事业和民族、语言政策并不对俄构成威胁。当然,避免这一国内结构性问题对哈国家安全和政权生存造成威胁的最有效的方法,自然是积极发展与俄罗斯的友好关系,以避免俄将此问题政治化并以此为借口干预哈内政。对于哈国内族群结构对外交政策取向所带来的制约作用,有学者总结道,“哈国内的大量俄罗斯族人,绝对要求哈萨克斯坦与俄罗斯维持一种积极关系,而这又部分取决于俄语居民不认为哈的国家建构事业具有威胁。如果这一自我加强的动力失效,将反过来威胁到哈的安全、发展与领土完整。因此,哈的地缘政治立场影响了其国内政策,就像其国内政策影响其地缘政治立场一样”。至少在乌克兰危机之前,哈国内族群结构问题总体上并未成为哈俄关系发展的障碍,在一定程度上还是促进双方尊重对方关切的切入口。

基于地区结构与国内结构,哈在政策层面致力于通过采取与俄友好的策略应对双边关系的不对称性,且积极参与俄主导的各种地区合作倡议。对于欧亚经济联盟,哈萨克斯坦一开始就有相当高的认同感,因为这一概念原本就是纳扎尔巴耶夫首创的。在哈精英看来,普京沿用这一概念体现了对哈国家元首的尊重和双方关系的亲密性,这一姿态有助于满足哈渴望获得大国尊重的心理。在1994年3月29日访问俄罗斯期间,纳扎尔巴耶夫在莫斯科国立大学发表演讲时呼吁后苏联国家在尊重各国主权的基础上推进一体化建设,以组建一个欧亚联盟,“我们都是原苏联的加盟共和国,基于我们的历史和命运,我们为共同的联盟准备好了。我们共享诸多联系(connections)、管理形式和机制,共同的思维和许许多多其他相似之处”。纳扎尔巴耶夫的这种期待,实际上反映了哈接受曾盛行于俄罗斯国内的“新欧亚主义(neo- Erasianism)”话语。但是,由于哈与其他中亚国家一样将维系政权生存作为首要的国家目标,面对俄的“地区霸权”及其在地区合作机制中体现出的“霸权多边主义(hegemonic multilateralism)”,哈对“新欧亚主义”的支持缺乏俄罗斯的意识形态内涵和浓郁的“斯拉夫”文明色彩。经过哈精英改造后的“新欧亚主义”,实际上是一种致力于维护国家主权,尤其是保障统治者执政权力,同时尽可能获益的“政权实用新欧亚主义(Regime Pragmatically neo-Erasianism)”。具体体现是,尽管纳扎尔巴耶夫强调保持哈俄关系的重要性并支持俄的各种促进地区一体化的机制,但他也担心俄罗斯的“帝国野心”。因此,纳扎尔巴耶夫设想的欧亚联盟,在促进“一体化”与维护成员国“主权”这两个目标之间存在巨大的张力,而且有对俄罗斯的“霸权野心”进行牵制的“反霸权”成分。如此,哈萨克斯坦在面对俄罗斯在后苏联空间及欧亚经济联盟等地区一体化中的主导地位时,展现出既亲俄又警惕其帝国野心的矛盾取向。整体而言,在乌克兰危机之前,哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的支持是积极的。

此外,哈萨克斯坦所处的地理位置这一结构性限制,也让哈萨克斯坦不得不积极支持欧亚经济联盟的建设。哈萨克斯坦地处欧亚内陆,这对哈萨克斯坦加强国际联系造成了明显不便,而且易受周边大国的影响。然而,在哈萨克斯坦的话语框架中,地理环境施加的结构性限制往往被塑造为一种积极的资源,即哈萨克斯坦可以从东西南北四个方向拓展与世界的联系,进而可充分发挥哈沟通俄罗斯、东亚、南亚、欧洲的桥梁和枢纽作用,这就是哈萨克斯坦所倡导的“多元平衡外交政策”。通过与俄罗斯、美国、中国、日本、欧盟等主要行为体积极发展友好关系,哈预期不仅可以提升自身在世界地缘政治中的地位,而且可以藉此收获诸多实质性的收益。如,连接周边近20亿人口的庞大市场,与周边国家和感兴趣的域外大国合作以完善境内的基础设施,吸引外来投资以开发丰富的能源资源,借大国博弈的态势获得更多的安全援助,等等。因此,纳扎尔巴耶夫明确要为哈萨克斯坦打造一个具有独特文明的“欧亚”国家身份,并坦然接受俄罗斯思想界的“新欧亚主义”话语。在哈精英看来,这一身份也有助于将哈萨克斯坦与其他中亚国家区分开来。早在苏联解体之前,哈萨克斯坦就致力于打造一种有别于其他中亚国家而接近于俄罗斯、乌克兰等斯拉夫国家的地缘政治身份,而“欧亚主义”正好契合哈的这种需求。俄罗斯是哈首要的合作伙伴和主要的认同对象,因为俄被哈视为欧洲文明的代表,也是通往欧洲的载体和中转站。至少在国家身份建构的过程中,哈萨克斯坦明确将俄罗斯,而不是其他中亚国家或其他域外大国,视为首要参考群体。再加上哈萨克斯坦倡导的“政权实用新欧亚主义”存在明显的亲俄倾向,哈积极回应普京的欧亚经济联盟倡议也就在情理之中了。

俄罗斯在地区一体化机制中的主导地位、哈国内族群结构、哈地理位置等结构性因素相对稳定,这些因素有效地保证了哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与。然而,诸多结构性因素的存在,依旧无法保证哈对该组织持始终如一的积极支持态度。2014年乌克兰危机爆发后,哈支持该组织的力度有所下降。其原因在于,尽管乌克兰危机并未改变俄罗斯在后苏联空间和欧亚经济联盟中的主导地位,但俄与西方关系的恶化,一方面使欧亚经济联盟的地区和国际环境遭遇诸多严峻挑战。尤其是西方自2014年起持续至今的对俄经济制裁,削弱了欧亚经济联盟的经济发展动力。作为联盟内经济实力最强大的国家,俄经济发展受挫及联盟本身所采取的一体化经济机制,已经对包括哈萨克斯坦在内的成员国经济发展产生了明显的拖累或“牵连”效应(详见第四部分)。另一方面,乌克兰危机的出现,与欧亚经济联盟和欧盟竞相试图将乌克兰纳入其中密切相关。而俄罗斯将欧亚经济联盟视为整合周边国家工具的做法,整合失败后所开展的武力干预行为,令哈萨克斯坦、白俄罗斯等中小成员国意识到,地区一体化机制在一定程度上是俄罗斯维护自身利益和追求世界大国地位的工具。这导致俄罗斯在后苏联空间的主导地位所产生的亲俄结构性效应受到侵蚀。

事实上,乌克兰危机在一定程度上已经削弱了俄罗斯在后苏联空间的结构性权力。本来俄罗斯组建欧亚经济联盟就有增强其在后苏联空间结构性权力的考虑。然而,乌克兰拒绝签署联系国协定,已经说明了俄在后苏联空间结构性权力的局限,也说明了俄的“软实力”存在缺陷。为了对此进行弥补,俄罗斯在乌克兰危机之后更多地以“硬实力”手段来加强对后苏联空间国家的整合。如在中亚地区,俄罗斯加强了与中亚国家在双边和多边层面上的安全合作,强化了在中亚地区的军事存在,加强了对该地区的军事援助和投入等。然而,频繁使用硬实力又导致俄罗斯及其主导的地区合作机制对成员国的吸引力和信心进一步降低。也许是意识到这些局限,俄罗斯在乌克兰危机之后对其外交政策做出了“向东转”的战略调整,并于2016年左右提出了“大欧亚伙伴”关系计划,其中的重点合作对象是亚太地区而非欧盟。与此同时,俄与西方关系持续紧张。更重要的是,哈萨克斯坦的“新欧亚主义”话语体系具有重要的实用主义取向,俄罗斯与西方在国际和地区层面所展开的零和博弈不利于哈的逐利行为。而哈奉行多元平衡外交政策的主要目的在于维护其政权生存。俄与西方博弈的加剧,削弱了哈捆绑在俄战车上的愿望。“从中亚国家的角度来看,俄罗斯的复仇主义与西方在前二十多年里推进民主、人权一样,具有堂·吉诃德的色彩并令人困惑。由此导致在中亚地区出现了一种尴尬的双人舞,一边是普京治下的具有冒险意识的俄罗斯,一边是规避风险且具有机会主义倾向的中亚国家,这些国家的精英乐于从大国对抗中渔利,避免火中取栗”。因此,在乌克兰危机之后,针对俄罗斯出现的从“基于有效性叙事”和“全球关联叙事”转向“近邻叙事”和“反欧洲/反西方叙事”的趋向,哈萨克斯坦等成员国发展出了“回避反欧盟叙事”与“捍卫国家主权甚至疏远联盟的叙事”。

(注释略,未完待续)


本文系国家社科基金一般项目“‘颜色革命’的发生、扩散与应对研究”与新疆智库项目“中亚安全形势的变化与‘丝绸之路经济带’建设”的阶段性成果。

 

       原文刊登在《俄罗斯研究》2020年第3期。

       2020年7月6日作者同意在CGE微信号网站转载。

 

       资料整理:海南公共安全研究院。

       2020年7月6日。



发布于: July 16, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

巴基斯坦安全提示(2020年6月)

                                       ▲巴基斯坦罕萨山谷景观

据不完全统计,本月发生特/重大案(事)件共计56起,较上月增加15起,上升37%。其中,涉恐袭击25起,较上月增加13起。袭击共造成26人死亡,52人受伤。刑事治安案件31起,共造成41人死亡,33人受伤。与此同时,巴军警等执法部门开展专项打击行动57次。其中,安全部门开展反恐专项行动5次,击毙恐怖分子2人。执法部门开展针对刑事治安打击行动52次。此外,巴印及巴阿边界冲突15起,造成11人死亡,21人受伤。

涉恐事件



由于疫情、蝗灾以及边界冲突等原因,巴安全人员部署有所调整,出现安全布控漏洞,致使本月涉恐袭击连续第三个月呈上升态势。尤其值得注意的是曾一度销声匿迹的分裂势力--信德革命军本月在信德省范围策划实施了5起恐怖袭击。该组织曾在2016年12月14日,策划实施了针对中国工程人员车辆的遥控炸弹袭击,造成包括1名中方人员在内的2人受伤。

本月25起涉恐袭击对象主要为安全人员/军事设施、民众、金融设施等。

(一)针对安全人员的报复性袭击18起。袭击过程中共造成16人丧生,19人受伤。10日,安全部队在北瓦部落区米兰沙赫东15公里的塔派区域遭远程炸弹袭击,造成2名安全人员牺牲,4人受伤。巴塔宣责。12日,俾路支省图尔伯德地区一军警检查站遭遇狙击手袭击,1名士兵牺牲,分离组织俾路支共和军宣责。19日,安全部队车辆在信德省科德吉附近遭遇炸弹袭击,至少有2名士兵和1名平民丧生。信德革命军参与袭击。26日,俾路支省盖杰地区一个安全部队检查站遇袭,2名士兵受伤,俾路支联合军宣责。26日,安全部队在北瓦部落区巡逻时遭武装分子遥控炸弹袭击,造成2名士兵受伤。巴塔宣责。

(二)针对平民/企业的袭击6起。袭击共造成2人死亡,26人受伤。1日,拉卡纳区域一制冰厂附近发生自制炸弹袭击,所幸未造成人员伤亡。12日,拉瓦尔品第发生爆炸袭击,造成1人丧生,包括3名儿童在内的15人受伤。15日,俾路支省德拉布格蒂地区三座天然气井被炸毁,俾路支自由猛虎组织宣责。19日,卡拉奇市一学校附近发生手榴弹袭击,造成1人丧生,包括1名军官在内的8人重伤。

(三)针对金融设施的袭击1起。袭击共造成8人死亡,7人受伤。29日,4名俾路支解放军携带手榴弹和自动步枪对位于卡拉奇的证券交易所大楼发动袭击,并与随后赶来的安全人员发生了激烈交火。1名警官和3名保安在袭击中丧生,另有包括3名警察在内的7人受伤。4名恐怖分子被当场击毙。

此外,本月袭击发生地点主要集中在俾路支省、开普省和信德省,分别发生10起、8起和6起重大涉恐类袭击。其次,袭击手段主要为爆炸和枪击,分别发生12起和13起。

刑事治安


本月旁遮普省刑事治安风险较高,共涉及16起。其次为信德省,涉及7起。所有案件中,毒品/走私引发的刑事治安犯罪最为突出,其次是谋杀及非法持枪。另外,旁遮普省和信德省本月各发生1起 “荣誉杀戮”。

(一)毒品/走私案件占比最大,共涉及8起。10日,警方在首都伊斯兰堡展开打击毒品犯罪行动,逮捕1名犯罪嫌疑人,并缴获17公斤大麻。14日,旁遮普省警方在萨戈达地区抓捕3名毒贩,查获大量毒品和毒资。23日,俾路支省警方在库兹达尔地区展开行动,逮捕1名贩毒嫌疑人并缴获近78公斤毒品。26日,旁遮普省警方在萨戈达地区逮捕7名毒贩。

(二)发生2起 “荣誉杀戮”。20日,旁遮普省阿塔克地区1名男子将自己妹妹“荣誉杀戮”处死。23日,信德省海得拉巴德地区一对年轻夫妇因自由恋爱结婚被人“荣誉杀戮”。

专项行动


6月份以来,军警等执法部门开展的专项行动取得一定成效。其中,针对恐怖组织及其活动区域的打击行动5次,与上月持平,击毙巴塔等主要恐怖组织成员数名,拆除简易爆炸装置数枚。对主要恐怖组织活动区域进一步进行压缩,略有成效的控制了其活动范围及生存空间。与此同时,执法部门针对刑事治安犯罪开展的专项打击行动成效明显,进一步加强了相关案件的侦破力度,查抄犯罪窝点数处,缴获犯罪工具、毒品一大批,抓捕犯罪分子三百多人。

(一)安全部门开展反恐专项行动共5次。3日,安全人员在巴焦尔部落地区行政总部哈尔地区拆除了一枚迫击炮弹。9日,安全人员在本努地区的一次行动中击毙了曾参与绑架并杀害加拿大女记者的恐怖分子阿明·沙。12日,安全部门在丹格地区击毙1名巴塔分子。

(二)执法部门开展针对违法犯罪专项活动共52次。刑事治安整治专项行动中,执法部门抓捕违法犯罪分子数百人,查获非法武器弹药数批,缴获各类毒品数吨。4日,伊堡警方在市区及周边地区开展搜索和打击行动,成功逮捕了6名违法犯罪分子,并缴获武器及违法所得一批。16日,伊斯兰堡警方逮捕22名不法分子,其中包括8名入室持枪抢劫犯。同日,1名尼日利亚籍女子以及其同谋因诈骗巴公民520万卢比被联邦调查部门逮捕归案。27日,信德省警方逮捕1名毒贩并查获大量毒品及赃款。

边界冲突


本月巴印及巴阿边界冲突持续不断。其中,巴印克什米尔尤为突出,共发生14起冲突。9日,印军在控制线附近无端开火,造成2名儿童及2名妇女重伤。巴军队对印方哨所做出有效反击。17日,印军在实控线附近朝巴方一侧无端开火,造成巴控克什米尔地区4名平民丧生,另有1人受伤。29日,印军炮击穆扎法拉巴德东北方向的一山谷,造成1名未成年男子在内的4人受伤。

鉴于特殊时期及上述案(事)件发生的区域和特点,围绕受袭目标群体和袭击方式以及疫情发展态势,在“在巴安保专业协会”的支持和指导下,中国海外保安集团提示在巴中资企业及华侨华人密切关注当前形势发展,重视中国驻巴基斯坦使领馆发布的各项安全提醒,落实疫情防控措施,牢固坚守“生命至上、以人为本”的安全理念,树立“预防为主、全员参与、持续改进” 的安全方针,强化红线意识和底线思维,聘请专业评估机构对生活驻地、营区和办公场所开展脆弱性评估,牢固安全防范措施。远离宗教集会场所,避免前往人员密集场所。同时,严格遵守巴方制定的外国人出行SOP,避免前往上述高危区域。外出时,做好安全护卫工作。

附件:


▲巴基斯坦6月涉恐袭击分布图

▲6月案(事)件汇总


▲本年度各月袭击及专项行动汇总

▲各省份涉恐袭击次数及伤亡人数统计表


▲受袭对象及伤亡人数统计表


▲涉恐袭击方式统计

▲ 刑事治安案件汇总表

▲巴国内各地区风险等级预估表


原文发表在《磊落风行走世界》微信公众号2020年7月8日。

2020年7月8日作者同意在CGE微信号网站转载。

 

资料整理:海南公共安全研究院。

图片来源:搜狐网。

2020年7月9日。


发布于: July 13, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会

周明:哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与及限度——结构制约与精英偏好的影响(上)

周明,CGE高级研究员、兰州大学中亚研究所副教授、兰州大学政治与国际关系学院博士生导师。


引言



2014年5月29日,俄罗斯、哈萨克斯坦与白俄罗斯在阿斯塔纳签署《欧亚经济联盟条约》。欧亚经济联盟于2015年1月1日正式启动,并于次日和5月29日先后吸纳亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦入盟。作为一个拥有近1.82亿人口、覆盖近2000万平方公里领土的地区性经济一体化组织,欧亚经济联盟的成立意义重大。这是俄罗斯整合后苏联空间的最新尝试。其正式运作,首先影响着俄罗斯及其周边邻国,即被称为“近邻”地区的发展前景。其次影响欧亚地区地缘政治格局的演进方向,如欧亚经济联盟与欧盟的“东部伙伴关系计划”形成激烈的竞争。最后可能产生国际层面的影响,如俄罗斯在2011年10月宣布要成立欧亚经济联盟之后,俄罗斯与西方在俄“近邻”地区加剧角逐,各自希望在塑造相关国家发展方向上占据优势。整体而言,欧亚经济联盟自成立以来运行良好,但由于西方持续对俄罗斯展开经济制裁和该机制本身设置方面的问题,其发展也面临不少挑战。

本文尝试以哈萨克斯坦为例,评估中小成员国对于欧亚经济联盟的参与。国内外学术界主要关注欧亚经济联盟的整体运行状况,较少考察除俄罗斯之外的其他成员国对组织的认知和参与。即便是那些分析中小成员国与欧亚经济联盟之间关系的成果,也存在侧重描述、深度分析不够的缺陷。事实上,欧亚经济联盟的发展离不开成员国对组织的认同和积极参与,分析中小成员国对组织的参与情况,有助于对欧亚经济联盟的整体发展前景进行展望。而且,在欧亚地区,该组织还面临其他地区进程的激烈竞争,如欧盟的“东部伙伴关系计划”与“合作伙伴关系计划”、中国的“一带一路”倡议、美国的“C5+1”机制与北约“和平伙伴关系计划”等等。虽然欧亚经济联盟与“一带一路”倡议签署了对接声明,但该组织与欧盟、美国等西方国家的合作倡议被视为零和博弈,这也是乌克兰危机爆发的重要背景之一。由此可见,能否吸引成员国对组织的高度认同和积极参与,攸关欧亚经济联盟的成败。鉴于此,在分析欧亚经济联盟的演进轨迹时,不能仅关注组织的主导国俄罗斯,中小成员国对组织的参与同样需要关注。哈萨克斯坦是欧亚经济联盟中除俄罗斯之外最具实力的成员国,探讨哈与欧亚经济联盟之间的关系,有助于更有效地把握该组织的优势及其局限,这对于展望该组织的发展前景大有裨益。

哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的参与和认知,从成立初期的积极拥抱变为谨慎支持。自1991年独立以来,哈一直积极支持各种促进欧亚地区一体化的倡议。“欧亚联盟”这一概念,最早也是由哈萨克斯坦前总统纳扎尔巴耶夫于1994年3月在俄罗斯莫斯科大学演讲时提出来的。当普京总统于2011年10月在俄罗斯《消息报》上撰文倡导组建欧亚联盟时,立即得到了哈萨克斯坦的积极响应。然而,乌克兰危机发生后,俄罗斯以强力手段合并克里米亚、介入乌东部武装冲突、俄罗斯与西方之间开展的制裁与反制裁斗争,尤其是普京发表有关哈萨克斯坦国家地位的相关言论,不仅令欧亚经济联盟的整体运行受到影响,压缩了哈参与欧亚经济联盟的获益空间,而且引发了哈有关俄可能会侵犯其国家主权的担忧。在此背景下,哈萨克斯坦对欧亚经济联盟产生了一定的疑虑,其对组织的参与也变得更加谨慎。不过,整体而言,哈很少以激烈的方式阻止欧亚经济联盟的地区合作进程。本文的主要目的在于探讨哈萨克斯坦参与欧亚经济联盟的动机,及其对欧亚经济联盟的态度发生转变的原因。

本文认为,哈萨克斯坦在欧亚经济联盟框架内的态度变化,主要受到结构制约与精英偏好这两方面因素的影响。结构制约和精英偏好一方面使哈萨克斯坦主动参与欧亚经济联盟的建设,另一方面又令哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的支持存在一定的限度。结构制约与精英偏好(以捍卫政权生存为优先目标),共同影响着哈的内外政策,包括参与欧亚经济联盟。为了对上述观点进行验证,本文结构安排如下:首先对维系政权安全在哈对外交往中,包括参与地区合作机制,所扮演的角色进行说明,并说明政权维系与结构制约、精英偏好之间的关系;其次,分别从结构制约与精英偏好的角度说明其对哈参与欧亚经济联盟的影响;最后就本文的分析进行总结和讨论。


中亚国家参与地区合作机制的动机及评估框架



要评估哈萨克斯坦等中亚国家对特定地区合作机制或倡议的参与,首先需要明确各国对外交往的主要目的与关切。其次,本文将从结构制约和精英偏好两个角度出发,构建一个用以评估这些国家参与特定地区合作机制的分析框架。

(一)政权生存构成中亚国家开展对外交往的首要动机

哈萨克斯坦等原苏联国家开展对外交往的主要目的是维系政权生存。政权生存不仅是这些国家开展对外交往的重要动机,而且也是广大发展中国家的优先国家目标。与新现实主义往往强调国家安全不同,发展中国家面临截然不同的内外部形势,决定了它们首先把保障统治精英的政治生存视为首要的国家目标。所谓“政权生存”,就是“确保治理精英能免受各种对他们统治提出暴力挑战的条件”。相对于国家安全更多地关注对国家所提出的外部挑战,“政权安全”这一概念突出针对的是对统治精英维系自身统治构成挑战的内部威胁,如族群冲突、恐怖袭击、政治暗杀、“颜色革命”、经济衰落、民主动员,等等。这一判断,对于哈萨克斯坦这类从苏联解体的废墟上新独立的国家尤为适用。在1991年获得独立国家地位之前,中亚国家并未建立起现代意义上的主权国家或民族国家。因此,独立后这些国家开展国家构建的一项关键任务,就是建立一个能有效凝聚国内诸民族的国家民族——国族。因此,中亚国家在独立后面临同时推进国家建构(state-building)与民族建构(nation-building)的双重任务。任务艰巨和经验不足,令这些国家的国家建构过程困难重重。中亚五国在国家建构过程中,均或多或少地遭遇过威胁到统治精英利益和权力分布的严重挑战。如,塔吉克斯坦1992-1997年间发生的内战;吉尔吉斯斯坦2005、2010年发生的导致权力非正常更迭的“颜色革命”以及2010年6月在吉南部爆发的族群冲突;乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦1999-2000年遭遇恐怖组织“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”的越境攻击,2005年的“安集延事件”以及数次针对前总统卡里莫夫的政治暗杀;土库曼斯坦发生的针对前总统尼亚佐夫的政治暗杀活动;哈萨克斯坦自建国以来对国内俄罗斯裔人口比例较高所存在的忧虑和警惕,等等。

为了维护政权生存,中亚国家在内政外交方面形成了一定的政策模式。在内政领域,中亚国家致力于建立能有效维持经济发展和社会稳定的政治体制,除了吉尔吉斯斯坦,其他中亚国家都确立了捍卫总统权力的体制;在外交政策上,各国整体上奉行抛弃意识形态束缚、与各大国发展友好关系的“多元平衡外交”政策。西方研究者出于自身的意识形态偏见,以西方自由民主政治体制为判断标准,给中亚国家贴上了“集权国家”、“威权国家”、“非自由国家”、“混合型政体”等不同的标签;但客观而言,中亚国家的确形成了“强总统、弱议会、小社会”的政治体制。这种体制,与各国统治精英希望通过加强行政部门的权力以推进经济发展和社会稳定有关,也与各国领导人认为强有力的领导是确保国家稳定与社会和谐的基础性条件的信念有关,还与苏联政治体制留下的众多思维和体制性遗产有关。这种体制的目的,在于优先维护和保障统治精英的利益。然而,为了维系社会稳定,各国政治精英也需要采取构建突出政权合法性的意识形态、促进经济增长以提高普通民众的生活水平、消除各种不稳定因素以保障老百姓的生存安全等措施,以换取民众对统治精英治理国家的认可和支持。这是一种以“经济福利换取政治服从”的统治模式。维系政权生存的“国家”目标,同样需要外交政策的辅助与配合。在外交政策方面,为了避免域外行为体干涉中亚国家内政、煽动“颜色革命”挑战中亚国家统治精英权威,同时也为了从域外行为体获得可促进国内经济发展的各种资源,中亚国家有意愿同参与中亚事务的诸多行为体进行合作。这是除土库曼斯坦之外的中亚国家均奉行多元平衡外交政策的重要初衷。土库曼斯坦奉行的积极中立的外交政策,更多地体现为避免外部力量干预,但其发展与世界各主要行为体的关系以获益的行为方式,其实与其他中亚国家并无太大差异。在政权生存这一整体性国家目标的指引下,中亚国家一方面在内政领域确立各自不同的政治体制,并确立了各自有所不同的权力交接模式;另一方面又利用该地区重要的地理位置和丰富的自然资源,吸引世界主要行为体积极参与中亚事务,并在此过程中收获良多。

政权生存的国家目标让多数中亚国家不排斥域外行为体提出或主导的地区合作项目与机制。中亚国家为了维系苏联时期既已存在的国家间经济相互依赖,曾尝试过组建地区一体化倡议和机制。但由于国家间关系受到族群矛盾、水资源分配和领土划界等问题的牵制,尤其是各国努力避免行动自由被地区组织所限制,中亚国家推动的地区合作倡议与组织几乎均无疾而终。这导致中亚地区出现了明显的“逆地区一体化”进程。尽管2016年米尔济约耶夫继任乌兹别克斯坦总统以来,中亚国家的重新一体化似乎又取得了一定的进展,如中亚五国曾于2018年3月和2019年11月召开了两次中亚国家元首峰会,但截至目前,五国之间的合作尚未进入机制化发展的程度。相反,中亚国家对于参与域外大国发起或主导的地区合作倡议非常积极。如俄罗斯的独联体、欧亚经济共同体(EuAsEC)、欧亚经济联盟、集体安全条约组织(CSTO)等;美国的北约和平伙伴关系计划(Partnership for Peace, PP),欧盟的伙伴关系与合作协定(PCA);中国的“一带一路”倡议;中俄共同倡导的上海合作组织;穆斯林国家组织的伊斯兰合作组织(OIC)。此外,还包括涵盖美国、欧盟与俄罗斯的欧洲安全与合作组织(OSCE)等。由于中亚国家积极参与名目繁多的地区合作组织,以致中亚地区出现了明显的“制度过剩”、“机制拥堵”、“规范竞争”等现象。这一方面反映了域外大国对介入中亚事务的高度兴趣,另一方面也反映了中亚国家并不排斥各种地区发展倡议或机制,即使它们自身无法实现对这些倡议或机制的主导。

以政权生存为目的的外交虽然能带来诸多收益,但也限制了中亚国家对各种地区合作机制与倡议的参与程度。尽可能多地参与由其他大国所主导的地区合作倡议或机制的活动,给中亚国家带来了多方面收益:其一,展示了中亚各国愿意融入国际社会和地区经济合作进程的国际形象,为本国扩大国际交往、开拓国际市场提供了多种渠道;其二,借助不同的地区合作倡议或机制牵制不同的大国,避免任何一个大国在中亚地区的影响力上升到威胁本国主权和政权生存的程度;其三,利用大国之间竞相争夺中亚国家参与机制或倡议之机,从中获取各种实际收益,如获得国际援助、安全保障、加快基础设施建设、获得改善民生工程的机遇,等等。在参与多边合作机制或倡议的过程中,中亚国家生动地展示了各国致力于维护政权安全、寻求各种实际收益的风险规避思维和行为特征,这也契合中亚国家实施多元平衡外交政策的初衷,即,避免与任何一个大国或国际机制过于亲近,以束缚自身手脚和威胁自身的主权。这种特征并非中亚国家外交政策所独有,事实上是中小国家保障自身安全的通行做法。然而,这种具有实用主义特征和工具理性思维的参与路径,在很大程度上限制了中亚国家对各种地区合作机制或倡议的参与和认同程度。尤其是中亚国家对于国家主权的敏感和对维护政权生存的期待,导致它们尤其排斥各种可能要求让渡国家主权的合作举措。正因如此,中亚各国乐意参与各种多边机制,但很难展开政策协调,以致各种地区一体化进程难以向深层推进。学者将这种状况描述为“虚拟地区主义”、“保护性一体化(Protective Integration)”、“威权国家之间的合作”、“再生产的地区一体化(Reproductive Integration)”。其中比较典型的是独联体。据1998年3月18日俄罗斯《消息报》的数据,在独联体通过的886项决议中,所有成员国都签署的文件仅为130份,在所有国家都得到执行的仅有5份。在某种程度上,中亚国家参与的各种地区合作倡议,或多或少具有“纸上一体化”或“纸上合作”的特征。在中亚国家尚未完成国家构建和民族构建、优先追求政权生存这一国家目标的背景下,期待中亚国家认可或支持各种以让渡国家主权为前提的地区一体化合作倡议或机制不太现实。

(二)结构制约与精英偏好:评估中亚国家参与地区合作机制的框架

虽然政治生存有助于说明中亚国家对于多边合作机制或倡议既积极又谨慎的微妙态度,但却不能充分说明它们对于不同机制和倡议参与程度的差异。是什么因素影响着中亚国家对不同机制或倡议的参与和认同程度?有哪些因素影响它们对同一机制在不同时期采取不同的态度或立场?对于这一问题,除了劳瑞•德尔科(Laure Delcour)的研究,现有研究较少予以深入考察。以亚美尼亚在面临俄罗斯主导的欧亚经济联盟和欧盟提出的东部伙伴关系之间的选择为例,德尔科指出,亚美尼亚最终选择加入欧亚经济联盟受到三个因素的影响,即亚美尼亚的结构性限制(structural constraints),尤其是精英对这种限制的认知;地区发展模式产生的共鸣程度(the resonance of regional models);精英偏好(elites’ preference)。然而,德尔科只是简要提出了这三个因素,并未将其整合为一个可用于评估原苏联国家参与特定地区合作机制或倡议的分析框架,也没有讨论提出这三个因素的依据及彼此间的内在关系。德尔科提出的三个因素,的确是影响后苏联空间国家对地区机制或倡议认知的重要因素。但特定机制和倡议所能产生的共鸣程度,终究取决于成员国民众,尤其是精英,对该机制或倡议所做出的回应,故应包含在精英偏好之中。因此,可将德尔科的分析框架改进为结构制约与精英偏好这两个因素,并将其运用于评估特定国家对特定机制或倡议的认同程度(横向比较)及在特定机制中态度变化的原因(纵向比较)。在运用这一分析框架考察哈萨克斯坦自欧亚经济联盟运行以来态度有所变化的原因之前,还需对结构限制与精英偏好稍作介绍。

结构限制与精英偏好是影响国家选择特定地区机制或倡议的两个主要因素。结构限制主要考虑成员国所处的国内外环境,涵盖了国际、地区与国内三个层面。其中,国际层面的结构(世界各主要行为体在全球和地区层面上的权力对比)虽然也会对特定地区国家选择参与何种地区合作机制或倡议产生影响,但地区结构(地区层面的权力分配状况)与国内结构(国内政治实力的整体分布状况)对此能够产生最为直接的影响。大体而言,地区结构会直接反映在地区合作机制内部的权力分配状况上。过于失衡的成员国权力分配,很可能会削弱地区各国对机制、倡议的参与积极性。尤其是当享有权力优势的主导行为体不进行自我克制时,不仅会压缩较小成员国的获益空间,而且可能会对该国的主权或行动自由提出挑战。就国内结构而言,苏联解体后,新独立国家的对外行为最重要的目标在于维护或巩固政权生存,所以在考察它们参与各种地区机制或倡议时,还需将各国内部对统治者政权生存的各种威胁或挑战纳入考虑。此外,虽然该地区的地区合作机制或倡议的多寡,也会影响地区各国对这些机制或倡议的选择,但在分析特定地区的国家对于参与同一个地区合作机制或倡议的态度差异时,由于其所处的国际环境、地区环境、所面临的机制选择都是一致的,故可将考察的重点集中在各国所面临的差异化国内结构上。

精英偏好也会影响到一个国家对不同机制或倡议的选择,以及对这些机制与倡议的参与程度。中亚各国以“强总统、弱议会、小社会”为特征的政治体制,保障了以总统为首的国家精英在重大外交政策议题上具有自主选择权,包括优先参与哪个地区合作机制或倡议。精英的决策虽然可能会受到舆论的影响,但很少被其左右。因此,中亚国家的精英在塑造和引导社会舆论上具有更多的空间和能力。整体而言,中亚国家在参与地区合作机制与倡议时,首先需要确保的是该机制或倡议不至于威胁本国的政权生存,主要的衡量标准是,机制或倡议是否恪守尊重国家主权、不干涉成员国内政、捍卫联合国在国际体系中的权威和遵守国际法律体系等规范,以及是否设立超国家机构并赋予其权威。其次是本国的参与能否带来所期待的各类收益,包括改善经济状况、完善基础设施、扩大对外贸易、降低关税等物质收益,以及提高国际地位、获得国际曝光度、改善国际形象等象征性收益。再次,中亚国家希望国际机制或倡议倡导的国际规范尊重或契合本国发展道路,即,此机制是积极推广自由民主规范,还是秉持多元性理念尊重各国自主选择的发展道路,这一衡量标准即德尔科所谓的“地区模式的共鸣程度”。总之,把精英偏好纳入中亚国家参与地区合作机制或倡议的评估框架中,能有效补充中亚问题研究中低估中亚国家能动性的问题,尤其是在有关域外大国在中亚地区开展竞争与合作的复杂互动的“新大博弈”研究中。“新大博弈”的隐喻之所以饱受诟病,一个重要的不足在于,过于关注大国的中亚战略或政策,较少关注中亚国家的能动性。中亚地区盛行的各种地区合作机制或倡议,是大国参与“新大博弈”角逐的重要方式和路径。在分析中注重考察精英对各种机制或倡议的认知和偏好,及据此在机制框架中开展相应的行动,有助于弥补“新大博弈”中所忽视的中亚国家能动性的缺陷。

从结构制约与精英偏好的角度评估中亚国家参与地区合作机制或倡议,可实现结构与国家能动性两方面的结合。特定国家是否以及在多大程度上参与欧亚经济联盟,是一个国家政治精英在结构所提供的机遇和约束条件下所作出的综合决定。这一分析框架适合欧亚经济联盟的已有成员国——哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚,以及潜在成员国——塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等。后苏联空间各国所面临的地区结构大同小异,故各国国内结构和精英偏好,在很大程度上决定了各国是否以及在多大程度上参与欧亚经济联盟的活动。而鉴于各国总统在国家内外决策中居于毋庸置疑的主导地位,故在很大程度上可通过考察各国总统对组织态度的转变,来剖析各国精英偏好的变化。

下文将以此为框架探讨哈萨克斯坦在欧亚经济联盟框架内的态度转变。以乌克兰危机为界,哈萨克斯坦对欧亚经济联盟的态度发生了变化,即由最初的积极支持变得谨慎犹疑。这在很大程度上与俄罗斯描述欧亚经济联盟的话语在乌克兰危机前后发生明显转变密切相关。在乌克兰危机之前,为提高组织的向心力和吸引力,俄精英和舆论强调欧亚经济联盟对于促进成员国实现互利共赢发展的“基于有效性叙事(Efficiency-oriented narrative)”和有助于各国加强与世界市场——尤其是欧洲和亚太地区——联系的“全球联系叙事(Global connect narrative)”;而乌克兰危机发生后,随着乌克兰成为欧亚经济联盟成员国的期望化为乌有,俄罗斯与西方之间的关系每况愈下,围绕欧亚经济联盟,俄罗斯转而强调周边地区对于俄维持其大国地位重要性的“‘近邻’叙事(Near Abroad narrative)”,以及在疏远欧盟与美国的同时加强与中国等亚太国家合作的“反西方叙事(Anti-EU/West narrative)”。俄罗斯在乌克兰危机中对欧亚经济联盟价值和意义的认知调整,并不会直接决定成员国对组织立场的改变,它还需要成员国通过结构制约和精英偏好的认知做出反应。基于此,下文将分别讨论自欧亚经济联盟构想提出以来,哈萨克斯坦在这两个方面对欧亚经济联盟所作的回应。(注释略,未完待续)




本文系国家社科基金一般项目“‘颜色革命’的发生、扩散与应对研究”与新疆智库项目“中亚安全形势的变化与‘丝绸之路经济带’建设”的阶段性成果。


       原文刊登在《俄罗斯研究》2020年第3期。

       2020年7月6日作者同意在CGE微信号网站转载。


       资料整理:海南公共安全研究院。

       2020年7月6日。



发布于: July 9, 2020

作者:中金鹰和平发展基金会