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解读丨从弥足珍贵的互助同盟到代价深痛的全面对抗——关于冷战时代中苏关系演变路径与历史教训的再思考(下)

于洪君  CGE高级研究员、中共中央对外联络部原副部长


七、全面对抗将中苏关系引向军事冲突和准战时轨道


1966年是中国以“反修防变”为目的开展“文化大革命”的初始之年,国家内外政策深受左的思想影响。苏联驻中国大使馆的街道,被更名为“反修路”。“反帝反修”成为中国开展“国际斗争”的两大任务和目标,中苏关系前景愈加暗淡。虽然苏共领导人在其二十三大上宣布,苏方愿意“同中共领导一起重新研究现有分歧,以便找到在马克思列宁主义原则基础上克服这种分歧的途径”,但两国关系已经异常复杂,争吵和论战已导致相互仇视和对抗。1967年1月25日,部分中国留苏学生在莫斯科红场向列宁和斯大林陵墓献花,高呼“打倒新沙皇”等口号,遭到驱赶和镇压,导致数十人受伤。中国对此做出强烈反应。当年10月,苏方决定中国留学生全体休学。当时中苏经贸关系已严重下滑,人文交流从此也彻底中断。

1968年8月,苏联出兵捷克斯洛伐克,通过武装入侵遏止了名为“布拉格之春”的改革运动。中方断定苏联已蜕变为“社会帝国主义”“社会沙文主义”和“霸权主义”,联合东欧地区与苏联积怨甚深的阿尔巴尼亚,在国际上高举反修斗争大旗。1969年,中苏两国军队发生多起边境冲突,双方的政治对抗发展到战争边缘。美国有报纸发出消息称,苏联欲对中国进行外科手术式的核打击。中方对此高度警觉,以政府声明方式做出了不惜一战的强硬表态。

此后,中国把苏联视为最大安全威胁,持续揭露老沙皇掠夺中国领土的历史罪恶,猛烈抨击“新沙皇”“亡我之心不死”,并在全国进行旨在防御全面入侵的战争准备。“时刻准备打仗”,一度成为全国一切工作的指导思想。1969年甚至出台带有战争动员性质的“一号命令”。苏方也不示弱,开动一切宣传机器攻击中方的“左倾教条主义”和“狭隘民族主义”,声称中方对苏怀有“领土要求”,并且投入数千亿卢布,部署上百万大军,强化中苏中蒙边境军事设施。

后来,许多信息表明,对于中苏开战的危险性,苏方没有估计那么严重,也没有进行真正的战争动员。中国驻苏使馆外交官们也发现,苏联的情况和他们在国内的感受完全不同,根本看不出要和中国打仗的迹象。实际上,第一次中苏边界冲突发生后,苏联领导人就通过政府专线打来电话,要求与中国总理或外长通电话,遭到“反修”意识极强的中方话务员拒绝和斥骂。后来,苏联总理柯西金试图与毛泽东或周恩来通话,以表达他对苏中关系的看法,也被中方话务员所拒绝。事后,毛泽东和周恩来对此事进行了批评。尽管如此,中方当时还是认为,双方通过外交渠道进行沟通为好。此时双方都有通过谈判解决冲突的意愿和准备。

所幸,这年9月11日,已经不想再打专线电话的柯西金总理,主动提议要来北京会见中国总理周恩来,得到积极回应。两国总理在北京机场举行会晤。双方同意:长期悬而未决的边界问题,应该在不受任何威胁的情况下,通过和平谈判解决;在此之前,双方采取临时措施,维持边界现状,避免武装冲突。双方在会谈中还决定恢复互派大使,恢复双边贸易。一周后,周恩来致信柯西金,敦促他来信确认上述决定和相关措施。10月20日,第二次中苏两国副外长级边界谈判正式开始。毛泽东主席在会见苏联代表团负责人时表示:“我们应当谈判,谈出个睦邻友好关系来。要有耐心。我们要文斗,不要武斗。”   

双方为缓和边境地区紧张局势做了共同努力,中苏两国间一触即发的大战风险得以规避。当年12月召开的苏共中央全会,一方面重申,苏联“同中国共产党、同中华人民共和国友好和国际主义团结的方针是不可动摇的”,另一方面又表示,“必须坚决揭露现在的中国领导人反列宁主义观点和大国主义的民族主义方针”。 

进入70年代后,中国已明显摆脱文革初期极左思潮干扰,对外关系纠偏有所成就。1970年下半年,中苏互派大使,事实上的代办级外交关系恢复到大使级。但两国关系仍无法根本改善。苏方反复提出希望举行高级会晤,中方都“不做正面回应”。两国边界谈判也完全停了下来。柯西金建议再度会晤周恩来,推动谈判,中方未予同意。 

中苏相互对立和敌视发展到无以复加的程度。苏联为恢复国际共运团结而倡导召开的世界共产党工人党会议,中方拒绝参加,并斥之为分裂主义“黑会”。苏联提出的建立亚洲集体安全体系的倡议,也受到中国强烈批评。虽然在恢复中国在联合国代表权问题上,苏联支持中国,在支持越南抗美救国战争问题上,中苏双方还维持着事务性合作,但对苏联总体外交政策,中方一直大张伐挞。两国的贸易往来和人文交流,几乎为零。

这时,中国认定苏联是最富侵略性的超级大国和最具危险性的战争策源地,做出了联合美欧日本共同对付苏联的战略决策。美国尼克松政府出于对抗苏联争夺霸权的需要,也在谋求改善美中关系。1972年,尼克松应毛泽东邀请成功访华,美苏中大三角关系发生重大变化,世界上形成了“中美联手共同抗苏”的战略格局。1974年,毛泽东提出以反对美苏争霸世界、反对两个超级大国为核心内容的“三个世界”理论,但联合一切力量重点对付苏联的政策没有明显改变。当然,出于策略考虑和宣传需要,双方都曾多次表示,要争取实现两国关系正常化。例如,1975年,中国总理周恩来谈到:“我们同苏共领导的原则争论要长期进行下去。我们历来认为,这种争论不应妨碍中苏两国关系正常化。”

八、中苏关系正常化谈判虽艰难曲折但小有所获

1976年9月,毛泽东主席逝世,中国国内形势发生重大变化。苏共中央发来唁电,实际上是探测恢复两党关系的可能性,中方拒绝了来电。中苏关系继续处于冰封状态。

70年代末,中国开始大幅度调整内外政策。作为改革开放总设计师的邓小平,开始考虑如何通过改革消除苏联模式的消极影响问题。1978年9月,他访问朝鲜访问归来后视察东北,明确地对当地领导同志讲:我们的体制都是从苏联学来的,是非常落后的东西。但这并不妨碍他根据改革开放需要,结合国际形势发展变化,积极推动中苏关系正常化。他提议中苏建立以和平共处五项原则为基础的新型睦邻关系,多次呼吁苏方采取实际行动。与此相适应,中方对苏联口诛笔伐的势头明显减弱。

1979年,中苏友好同盟互助条约即将期满。中方考虑到两国关系现状及其他各种因素,决定条约期满后不予延长。在将此决定告知苏方时,中方表示:希望中苏两大国能在和平共处原则基础上,保持和发展正常的国家关系,同时建议两国就此进行谈判。双方通过外交途径就谈判的宗旨、内容和任务交换了意见,同意谈判结束后签署相应文件。

1979年9至11月底,第一轮中苏国家关系谈判在莫斯科举行。首轮谈判未有任何结果,但谈判后双方恢复了教育交流。遗憾的是,在此关键时刻,苏联支持越南入侵柬埔寨,尔后出兵阿富汗,对中国国家安全形成威胁。中国声讨苏联霸权主义、与美国联手遏制苏联扩张的力度重新加大。1980年1月,中方宣布,中苏谈判在此种情况下不宜进行。已经提上日程的两国关系正常化问题,被重新搁置起来。

1982年3月24日,苏联领导人勃列日涅夫在中亚城市塔什干发表讲话,一方面仍然攻击中国,另一方面明确承认中国为社会主义国家,强调了中国对台湾的主权,并且还建议开展磋商,采取双方都可接受的措施改善中苏关系。邓小平捕捉到这一信息后,断定改善中苏关系的时机正在成熟。根据他的指示,中国外交部随即宣布:中方注意到了苏联领导人的讲话,坚决拒绝讲话中对中国的攻击,但强调中方重视苏联的实际行动。敏感的国际舆论意识到:中方“这一谨慎而含蓄的声明,预示着对抗了30多年的中苏关系,有可能发生变化,并使世界局势为之改观。” 

当年8月,苏方接受了中方建议,同意就消除妨碍两国关系发展的障碍问题进行磋商。同年12月,两国政府特使(副外长级)磋商在北京举行。但在磋商中,苏方否认并拒绝讨论中方提出的“三大障碍”,即苏方在中苏中蒙边境地区驻扎重兵、支持越南入侵柬埔寨、出兵阿富汗。此后双方磋商多年,始终没有重大突破。但两国都很珍视这来之不易的机会,坚持继续磋商,相互隔绝不相往来的僵局逐渐破除。

1982—1985年间,苏共三任总书记死于任上,中方三次派遣高级别特使出席葬礼,受到苏方欢迎。两国政治交往实际得以恢复。1983年,两国政府特使第二轮磋商期间,双方达成了互派留学生协议,两国贸易额当年亦大幅回升。1984年底,双方签署一系列科技、经贸合作协议,并决定成立中苏经济贸易科技合作委员会,两国关系正常化曙光在前。 

九、以“结束过去开辟未来”为指导实现关系正常化  

1985年戈尔巴乔夫就任苏共中央总书记后,苏方处理对华关系较前积极。双方领导人开始表达并传递愿意会面以商谈关系正常化的信息。在消除“三大障碍”方面,苏方的某些建设性立场和行动,受到中方欢迎。此后,双方在经贸、科技、人文等领域的交往进一步扩大。1988年夏,双方决定结束政府特使磋商,直接准备关系正常化,最终决定1989年举行两国高级会晤。

1989年5月,苏联党和国家最高领导人戈尔巴乔夫应邀来华进行正式访问,结束了双方30多年没有高层交往的局面,两党两国关系终于实现了正常化。邓小平在与戈尔巴乔夫会谈时表示:两国领导人此次会见目的是八个字:结束过去,开辟未来。重点放在开辟未来上。他讲了历史上中国在列强压迫下遭受损害的情况,讲了中苏两国关系中的历史问题,同时也阐述了中方对一些重大问题的基本立场和看法。不过,他强调,对中国党的这些看法“不要求回答,也不要辩论,可以各讲各的。这样有利于我们在更加扎实的基础上前进。” 

会见中,邓小平还特别谈到了他对当年中苏论战的看法。他说:“多年来,存在一个对马克思主义、社会主义的理解问题。”“经过二十多年的实践,回过头来看,双方都讲了许多空话。”对于中苏关系破裂的原因,他指出,问题“不在于意识形态争论的那些问题,”“我们也不认为自己当时说的都是对的。真正的实质问题是不平等,中国人感到受屈辱。虽然如此,我们从来没有忘记在中国第一个五年计划时期苏联帮我们搞了一个工业基础。”此外,邓小平还专门谈了独立自主和改革开放问题。他指出:“各国必须根据自己的条件建设社会主义。固定的模式是没有的,也不可能有。墨守成规的观点只能导致落后,甚至失败。” 他预言并建议:中苏“关系正常化以后的交往,无论深度和广度都会有大的发展”,双方要“多做实事,少说空话。” 

中苏两国高峰会晤顺利结束后,双方发表了联合公报,确认两国关系正常化符合两国人民的利益和愿望,有助于维护世界的和平与稳定,强调中苏关系正常化不针对第三国,不损害第三方利益,重申双方愿意通过和平谈判解决两国之间的一切争端,相互不以任何形式合作武力或以武力相威胁。双方在公报还表示,要以目前的中苏边界条约为基础,根据公认的国际法准则,本着平等协商、互谅互让的精神,公正、合理地解决历史遗留的中苏边界问题;两国将在平等互利原则基础上积极而有计划地发展经济、贸易、科技和文化等领域的关系,增进两国人民之间的了解和往来。双方在联合公报中还表示,双方在社会主义建设和改革方面交流情况与经验,并就双边关系和共同关心的问题交换意见是有益的。双方在某些问题上的分歧不应妨碍两国关系的发展。

双方在公报中还表示,两国共产党将根据独立自主、完全平等、互相尊重、互不干涉内部事务的原则进行接触和交往。国际社会就注意到,公报中有关两党关系的表述完全采用了中方观点。“中苏两国认为,在国际关系中应当摒弃任何国家把自己的意志强加于人和在任何地方谋求任何形式的霸权的企图和行动”,完全反映了中方立场和原则。由于双方在某些国际问题上仍有不同看法,公报表示“中苏两国认为有必要促进国际关系的根本健康化”的同时,一方面载明:“中方主张在和平共处五项原则基础上建立国际政治经济新秩序”,另一方面也载明:“苏方主张在国际关系中确立政治新思维”。公报还特别强调:“每方对目前国际关系的认识体现在上述各自的主张和构想中。” 

这份联合公报不仅宣告中苏两党两国关系实现了完全正常化,同时也在国际上树立了相互尊重、捐弃前嫌、求同存异、共创未来的良好范例。这一年,双方友好交往全面展开,包括党际交流和军队交往在内,副部级以上代表团互访达100多起,其中约四分之一为正部级团组。双方的边境贸易和地方贸易总成交额达28亿瑞郎,超过了两国政府间贸易总额的一半以上。1990年4月,时隔26年后,中国总理又正式访苏。两国经贸额这一年达历史最好水平。

1991年5月,中共中央总书记、中央军委主席江泽民应邀访苏。这是中苏关系正常化后双方的第二次高级会晤,也是1957年以来中国最高领导人首次访苏。双方对此高度重视,国际舆论亦格外关注。访问结束后,双方发表了第二份联合公报,一致表示“双方珍惜已经取得的成果,将进一步发展友好、睦邻、互利合作关系。”公报同时还表示:“双方某些观点的差异和不同做法是自然的,并不妨碍双边关系的正常发展。”“各国都有权根据自己的特点选择社会制度、意识形态、经济模式和发展道路,这方面的差异不应妨碍各国之间的正常关系和合作。” 

第二份中苏联合公报之所以有这样一些特殊表述,是因为此时苏联改革已陷入困境,宪法规定的苏共领导地位已被取消,苏联内外政策开始背离社会主义方向。中苏双方在许多重大问题上形成了完全不同的看法和主张。当年8月,苏联发生“8·19事件”,苏联共产党被取缔,社会主义制度被否定,联盟国家加速瓦解。

在这种形势下,如何对待苏联发生的一切,如何处理新形势下的中苏关系,对依然坚持社会主义制度的中国构成严峻考验。中国通过外交渠道郑重表态:苏联发生的变化是苏联的内部事务。中国政府的一贯立场是,反对干涉别国内政,尊重各国人民的选择。中方相信,在中苏两个联合公报确定的各项原则基础上,两国睦邻友好关系将继续得到发展。

1991年12月,中苏关系正常化两年半之后,中国的最大邻国、横跨欧亚大陆的苏联彻底瓦解了。波澜起伏的中苏关系,从此成为历史。




资料来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2019年第4期。
2019年9月11日作者同意在CGE公众号转载。




资料整理:海南公共安全研究院




发布于: October 8, 2019

作者:中金鹰和平发展基金会

解读丨从弥足珍贵的互助同盟到代价深痛的全面对抗——关于冷战时代中苏关系演变路径与历史教训的再思考(中)
于洪君  CGE高级研究员、中共中央对外联络部原副部长




四、对斯大林问题看法迥异导致中苏分歧不断加剧





中苏两党两国关系出现裂痕,两国战略同盟关系发生动摇,始于1956年。当年2月,苏联共产党召开了斯大林逝世后的第一次代表大会。中方高度重视,派党中央副主席朱德率团到会祝贺。朱德在大会发言中表示,中苏两党两国人民“兄弟般的牢不可破的友好关系与日俱增,它已成为巩固社会主义阵营、维护世界和平的强大因素。中国共产党将永远同以苏联为首的社会主义阵营国家的共产党和其他各国的共产党一道,为实现全人类的进步而进行不懈的斗争”。

然而,正是在这次大会上,赫鲁晓夫提出了资本主义国家通过议会道路向社会主义和平过渡的观点,并在会议闭幕的当天夜里,就斯大林个人迷信及其后果问题作了秘密报告,以相当尖刻的语言批判了斯大林肃反扩大化的错误,并把斯大林所犯错误归结为个人性格问题。大会闭幕后第二天,苏共中央联络部向中共代表团作了通报。随后,苏方将报告复本发给包括中共在内的各党代表团,另有一份送给中国大使刘晓。赫鲁晓夫或许意识到问题的严重性。2月28日,他亲自到中共代表团驻地解释了“秘密报告”的内容。

    中国共产党对赫鲁晓夫对待斯大林深感震惊。虽然毛泽东认为赫鲁晓夫“揭了盖子,这是好的”,但同时又认为,他这是“捅了娄子,搞突然袭击”“这么大的事情,这么重要的国际人物,不同各国党商量是不对的”。1956年4月和12月,中国共产党先后发表两篇文章论无产阶级专政的历史经验,开始不点名地批评苏联共产党。

当时,中苏两党分歧并未公开,双方高层往来仍正常进行。但毛泽东非常明确对苏联来宾表示,斯大林功大于过,要全面评价。与此同时,他开始在党内批评建国初期照搬苏联经验的做法。周恩来这时也强调:“我们肯定斯大林是伟大的马克思主义者”“同时我们承认斯大林的确犯了严重错误”;中国“还是要向苏联学习”,但“要独立思考,避免盲从,不要迷信”。1956年秋,米高扬率领团来华参加中共八大,毛泽东等中共领导人为维护中苏关系大局,公开讲话时对苏共二十大还是给予了充分肯定。但大会结束前,毛泽东会见了米高扬谈话,尖锐地批评了苏联党的“坏习气、坏传统”。他表示,中方“将要在适当的时候、适当的场合,讲明我们自己的观点和以高昂代价得来的经验教训。这就是说,我们要发言,要讲话,还要写文章,或许还要骂人。”这番话表明,毛泽东已决定从理论上讨伐苏联共产党。

这时,中苏两国的国际战略目标基本上还是一致的。坦诚对话、友好交流、真诚合作,仍是双方处理国际关系的主旋律。1956年10月,东欧国家波兰和匈牙利发生政治动乱。刘少奇率中共代表团访苏,同苏共领导人举行六次会谈,并参加了苏共中央主席团会议,商讨局势,确定对策,协调立场。当时,苏联与波匈两国的关系出现严重危机,苏方准备动用武力迫使波兰接受苏联关于波党领导层的人事安排。中国党坚决反对,认为这是绝对不能允许的大国沙文主义。但匈牙利发生的是革命和反革命的问题,应采取不同的方针。

此次访苏,刘少奇还谈到,苏共在斯大林后期所犯的大国主义、大民族主义错误使社会主义国家关系处于不正常状态,这是波匈事件发生的根本原因之一。中国党主张社会主义国家和各国共产党之间的关系必须建立在独立原则和平等原则基础上。在中方建议下,苏联政府于10月30日发表《关于发展和进一步加强苏联同其他社会主义国家的友谊和合作的基础的宣言》,承认过去在这方面犯了错误。11月1日,中国政府发表声明予以响应,阐明了中国对待社会主义国家相互关系问题的基本原则,强调社会主义国家主权和国际主义的一致性。

在这一背景下,赫鲁晓夫部分地接受了中国党的批评建议。当年底举行的新年招待会时,他向中国大使表示:“我读了中国发表的文章,它写得好极了。我同意里面的每句话和每个字。”祝酒时,他还慷慨激昂地表示:“斯大林犯了严重错误,但他仍是一个伟大的马列主义者,他同敌人进行了坚决的斗争”,“从这个意义上说,我们都是斯大林主义者。”

1953-1956年间,中国在许多方面仍非常重视学习苏联经验。中方除翻译出版十三卷本《斯大林选集》外,还大量翻译出版了苏联的政治经济学著作。斯大林主持编写的《联共(布)党史简明教程》,被当作马克思列宁主义经典读物,成为全体党员干部和高校学生的必读书。在教育领域,1953年7月,中国高教部发出新学年工作计划指导要点,要求继续全面学习苏联教学制度、教学方法及教学经验。在此前后,许多苏联教科书、教学大纲和教育理论著述,被译成中文。1954年,高教部委托26所高校在苏联顾问帮助下,制定了统一的教学计划,共有620门课程采用苏联教材。1954-1956年间,中国派出6012人到国外留学,其中5392人去了苏联。到1956年初,已有大约100名教员被选送到苏联。1956年,中科院首批派出129人作为研究生赴苏学习。


五、双方为弥合裂痕做了最大努力但事倍而功半


1957年初,周恩来率中国代表团访问苏联,赫鲁晓夫亲率大批高官到机场迎接,但双方的这次接触并不愉快。会谈中,周恩来陈述了中方对斯大林问题的立场,对苏联的一些做法提出了批评。赫鲁晓夫表示,双方对斯大林遗产问题看法一致,这在党的关系上不会发生矛盾。他甚至说,苏共要配合中共的政策,以利于社会主义国家的团结。双方就当时的国际形势发表了联合声明。但在一团和气的表象之下,苏联对中方的一些立场和主张并不认同。特别是周恩来关于兄弟党相互关系的讲话,引起苏方某些人不满。他们认为这是中方在给苏联“上大课”,有人甚至打算中途退场。此外,周恩来当面责问赫鲁晓夫等人,你们与斯大林共事多年,难道对助长斯大林的错误没有责任?苏方对此也很不快。

周恩来在莫斯科跟苏联人“抬杠子”,是有所准备的,也是奉命行事的。周恩来在苏期间,毛泽东与他通电话,告诉他:“这些人利令智昏,对他们的方法,最好是臭骂一顿。”事后,毛泽东透露说:“中苏之间总是要扯皮的,不要设想共产党之间就没有皮扯。世界上哪有不扯皮的?马克思主义就是扯皮主义,就是讲矛盾讲斗争的。”毛泽东还说:“他们想影响我们,我们想影响他们。我们也没有一切都捅穿,法宝不一次使用干净,手里还留了一把”,“目前只要大体过得去,可以求同存异”。

中苏双方的这次高层交往表明,中苏两党分歧已相当深刻,对立情绪在急剧升温。但是,为了维护社会主义阵营共同利益和出于反帝斗争实际需要,毛泽东当时仍对苏联驻华大使表示,中国将为不断巩固和发展双方的团结和友好合作而努力。周恩来也表示,中国和苏联的友好团结是社会主义国家伟大团结的一个极其重要的部分。

这年夏季,苏联党和国家政治生活发生重大变故。赫鲁晓夫以“反党集团”为名,清洗了党内反对派势力,随后派苏共中央政治局委员米高扬专程来华通报情况。出于维护团结的考虑,毛泽东对此明确表示支持,中国党还公开发表了致苏共中央的支持电,在政治上给了赫鲁晓夫很大帮助。

1957年11月,毛泽东率领中共代表团赴莫斯科参加“十月革命”庆祝活动,同时参加了各国共产党和工人党代表会议,受到特殊礼遇。主要表现为:会议材料由中苏双方共同起草;其他来宾住宾馆,唯独毛泽东下榻克里姆林宫;其他人发言站在主席台上,毛泽东可以坐在自己的位置上;所有讲话都有讲稿并需事先审阅,毛泽东可以即席发挥。此外,赫鲁晓夫还亲自负责毛泽东的生活安排,为毛泽东提供的个性化服务无微不至。赫鲁晓夫甚至亲自蹲到为毛泽东准备的马桶上,体验一下感觉如何。

在纪念十月革命四十周年庆祝大会上,毛泽东的讲话不点名地批评了苏联的对外政策,明确表示反对向帝国主义退让。但毛泽东在讲话中,同时还赞扬了苏联的历史成就,强调中国同整个社会主义阵营“共命运、同呼吸”,强调“增强以苏联为首的社会主义各国的团结,是一切社会主义国家的神圣的国际义务”。两党领导人会谈时,毛泽东指出,国际共运中实际存在的不是什么兄弟党关系,而是“父子党”、“猫鼠党”关系,赫鲁晓夫不得不表示同意。

1957年的此次莫斯科会议,形成了《莫斯科宣言》与《和平宣言》两份文件。在文件磋商过程中,中苏分歧进一步扩大。中方认为,苏共企图把“修正主义货色”强加于社会主义阵营,苏方对毛泽东“东风压倒西风”的提法不以为然。两党围绕着资本主义向社会主义过渡的道路、帝国主义、战争与和平等问题发生了激烈争论。为了明确表达中方对许多问题的不同看法,中方向苏共中央提交了《关于和平过渡问题的意见提纲》。不过,为了顾全大局,当时毛泽东还是高度赞扬了苏联的科技成就和综合国力,并且还主动劝说一些党的领导人接受社会主义阵营以苏联为首的提法。在同赫鲁晓夫交谈时,毛泽东推心置腹地谈到了中国党的接班人问题,坦率地评论了刘少奇、邓小平、周恩来等人的长处与弱点,意在显示中苏两党历史形成的同志式信任关心。

由于两党间的分歧日益加剧并且渐趋明朗,中苏双方的国家关系这时也出现了问题。围绕着台湾海峡局势、中国是否应当制造原子弹、中苏是否应当共同建立长波电台和成立共同舰队等重大问题,双方发生了激烈冲突。毛泽东认为,苏联想干涉中国内政,“又在搞斯大林的东西”。1958年7月,他同苏联大使尤金谈话,尖锐地批评了苏联的老子党作风和大国主义。他抨击斯大林把“中国人看作是第二个铁托”,说斯大林“在最紧要的关头,不让我们革命,反对我们革命”。他还气愤地表示:“斯大林对中国所做的这些事,我在死以前,一定写篇文章,准备一万年以后发表”。毛泽东无所顾忌,他请尤金大使把他的话告诉赫鲁晓夫,做好了与苏联公开摊牌的准备。但是,为了给两国关系留下改善、转圜、调整并正常发展的空间,毛泽东同时表示,中苏关系“就好像教授与学生的关系”,学生给教授提意见,并不是要把教授赶走,“教授还是好教授”。

苏联方面意识到了中苏关系恶化的严重性。当年7月底8月初,赫鲁晓夫秘密访华,两国领导人就双边关系交换意见,达成某些谅解,并于8月4日发表《毛泽东和赫鲁晓夫会谈公报》。公报宣布:双方决定继续全力发展两国间的全面合作,对所有讨论的问题达成完全一致的协议。而实际上。此次访问根本没有消除彼此间的不信任情绪,双方在分裂和对立的道路上又向前迈进一步。

1959年9月底,赫鲁晓夫为参加中国国庆,第三次应邀来华访问,毛泽东亲自到机场迎接。双方的这次“亲切会见”和“友好会谈”,实际上变成了一场争吵和冲突。双方会谈时,赫鲁晓夫攻击中国在台湾问题上的立场,说中国“要用武力去试探资本主义制度的稳固性”,指责中国在金门、马祖打了场“有始无终”的仗,甚至断言中国搞坏了与印度的关系,双方吵得一塌糊涂。10月4日,赫鲁晓夫提前回国。双方没有发表任何宣言、声明或公报。回到苏联后,赫鲁晓夫在远东城市海参崴发表讲话,大骂中国“像好斗的公鸡那样热衷于战争”。中苏关系因此受到了更加严重的损害。12月21日,中方以纪念斯大林诞辰80周年为契机,在《人民日报》上发表文章,高度评价斯大林,激烈谴责帝国主义者和修正主义,加大了间接批评苏共的力度。

这时,赫鲁晓夫正在不遗余力地致力于改善苏美关系。特别是1959年访美之后 ,他到处宣扬强调美苏合作的所谓戴维营精神,宣扬全面彻底裁军和没有武器没有军队没有战争的“三无世界”理论。为讨好美国,苏联废止了关于向中国提供原子弹样品和资料的国防新技术协定。中国和印度发生边界纠纷后,苏联致信中方,公开偏袒印度。中国领导人对苏联领导人更加反感、鄙视和愤怒,但依然比较克制。1959年10月14日,毛泽东约见苏联驻华使馆临时代办,向他表示,中国认为赫鲁晓夫访美还是有好处的,我们是支持的。至于不久前的中苏会谈,毛泽东表示,双方虽然在具体问题上有不一致的地方,但这是十个指头中间一个指头的问题。   

这时,中方仍在强调中苏两国两党要团结一致,对外是这个调子,对内也是这个精神。1960年2月,毛泽东在一次政治局会议上指出:赫鲁晓夫这个人也并非全都是错的。在国际上他还要社会主义阵营,现在仍然支持中国的建设,虽然他的未来发展具有多种可能,但“应该相信他的这种错误到头来是会被纠正的”。毛泽东特别指出,赫鲁晓夫讲话不大注意,对此“不要太认真”。要“再看几年”。对“苏共是个好党”这个大前提,“还是应该肯定”。“同苏联要团结,同整个社会主义阵营要团结”。

这时,中苏之间的多领域合作仍在继续。这里仅以苏联文学作品为例。据统计,1950—1958年间,苏联文学书籍在中国翻译出版约2.3亿册,对中国社会产生巨大而深远的影响。“当时人们的衣着打扮、音乐、戏剧、小说、电影等各方面都深受苏联影响,社会各领域都打上了苏联的烙印。”


六、空前绝后的意识形态大论战彻底撕裂两国关系


苏共二十大后,中苏两国领导人的互信度与日俱衰,毛泽东尤其看不起粗鲁任性的赫鲁晓夫。虽然双方都有意维护中苏友好合作大局,都力图加强社会主义阵营的团结统一,但事情的发展未以人的意志为转移。进入1960年代,双方前嫌新怨相互交织,争吵代替了对话,敌视毁灭了友谊,合作彻底成为过去。

1960年4月,中方利用纪念列宁诞辰90周年之机,发表《列宁主义万岁》等三篇文章,不指名地批评了苏共的一系列理论主张。6月,世界工联理事会在北京召开大会。周恩来在招待会上提出:“要彻底揭穿现代修正主义者的叛徒面目”。中苏两党思想分歧向公开争论方向急速演进。

当年6月上旬,社会主义国家共产党和工人党会议在布加勒斯特举行。中共中央政治局委员彭真率团与会,恪守“坚持团结,坚持原则,摸清情况,后发制人,据理辩论,留有余地”的基本方针,与苏共代表团唇枪舌战。赫鲁晓夫毫不相让,且出言不逊,声称中国“要发动战争”,是“纯粹的民族主义”,指责中方关于列宁主义的文章理论上是错误的,组织上也是错误的。他还挖苦中国党:“你们那么爱斯大林,你们把斯大林的棺材抬到北京去好了。你们老讲东风压倒西风,就是你们中国想压倒大家,要压倒全世界。”会谈后,苏方代表团向与会的各党散发通知书,东欧各国党对中国党群起而攻之。国际共运和社会主义阵营走向公开分裂。

1960年7月,苏方撕毁了同中国签订的343个专家合同和257个科技合同,并于同年9月初之前撤走了全部在华专家1390人,同时终止派遣应该来华的900多名专家。苏联专家撤走时,带走了全部图纸计划和资料,同时停止供应中国急需的重要设备,大量减少成套设备和各种关键部件的供应,使中国250多个建设项目陷于停顿半停顿状态。中国经济建设受到极大损害。

1960年9月,经越南领导人居中劝和,中苏两党代表团在莫斯科会谈,专门讨论相互关系。以邓小平为首的中共代表团劝告苏共领导改变立场,回到兄弟党、兄弟国家相互关系准则上来,苏方态度蛮横,会谈无果告终。不久后,中共派出以刘少奇为首的代表团参加十月革命庆祝活动,试图同苏共领导人继续交换意见。但苏共利用这个机会召开了81国共产党和工人党会议,并把会议变成了围攻中国党大会。这时,双方争斗的实质不再是个别理论观点,而是压服与反压服、围剿与反围剿问题。但即便在这种形势下,中方仍顾全大局,维护国际共运团结,在会议最后文件上签了字。

1961年新年过后,中共中央做出决议,强调“现代修正主义仍然是国际共产主义运动的主要危险”。这时,苏联同阿尔巴尼亚的关系严重恶化,中方旗帜鲜明地站在了阿方一边,中苏关系进一步复杂化。尽管如此,当年10月,中共仍派周恩来率团出席了苏共二十二大,以维持双方的高层接触。但会议期间,双方再度争吵,周恩来提前回国。

1962年1月底,毛泽东做出了“苏联党和国家的领导已被修正主义者篡夺,但修正主义的统治不会长久”的重大判断。是年春季,苏方在中国新疆地区策动6万多中国公民外逃,导致伊宁地区发生数千人参与的武装暴乱。苏联在恶化两国关系的道路上越走越远。

1963年2月,苏共致信中方,要求停止论战。赫鲁晓夫本人也提出了类似建议,遭到拒绝。毛泽东对苏联驻华大使表示:“这场论战是不可怕的,天塌不下来,草木照样生长,女人照样生孩子,鱼儿照样在水里游。”实际上,苏方也未采取任何步骤缓和中苏关系,反而变本加厉,继续从事国际反华宣传活动。3月13日,苏共致信中方,阐述苏方对一些国际问题的立场和观点,进一步扩大了“战火”。3个月后,中方发表《关于国际共产主义运动总路线的建议》,做出回应。又过3个月,苏共发表声明,指责中方对莫斯科会议宣言和声明“作了随心所欲的解释”。苏共中央全会做出决议,“断然拒绝”中方“没有根据的诽谤性攻击”。

为消除隔阂,弥合分歧,1963年7月,中苏两党代表团在莫斯科再次会谈,讨论两党分歧问题,但无果而终。因为会谈期间,苏方发表公开信,指名攻击中共。中方作为回应,公开转发此信,同时重新发表关于国际共产主义运动总路线的建议和中共中央发言人声明。此后,两党论战急剧升级,中方成立写作班子,连续发表《苏共领导同我们分歧的由来和发展》等九篇文章,痛批苏联“分裂主义”、“修正主义”和“假共产主义”。苏方也发表了大量攻击诋毁中国内外政策的言论,指责中方在国际充当“右翼的角色”、“破坏世界共产主义运动的团结”、“拆散社会主义世界大家庭”,等等。

由于双方分歧日益扩大,矛盾日益加深,历史遗留的中苏边界问题也被提上日程。1964年2月,两国代表团在北京举行新中国成立以来的首次边界谈判。双方围绕如何看待沙皇俄国强占中国150多万平方公里土地等问题,进行了激烈争论。 当年7月,毛泽东会见日本社会党代表团,明确提出要同苏联“算领土帐”。苏联领导层出于自身考虑,没有接受本国代表团关于搁置争议岛屿,就已经达成协议的部分区段签署文件的建议。当年8月,两国边界谈判中断。

1964年10月,苏联领导层生变。勃列日涅夫取代赫鲁晓夫成为苏共新领袖,中方停止了对苏共的批判。当年11月,中共中央副主席、国务院总理周恩来率团赴苏参加十月革命庆祝活动,意在弄清苏联对外战略和对华政策新动向。但苏方告诉中国代表团:苏联党过去和现在都是集体领导,在同中共的思想分歧上,苏共中央是一致的,完全没有分歧。更令中国人气愤的是,苏联国防部长马林诺夫斯基在招待会上竟对中国代表团口出狂言,声称苏联已经赶走赫鲁晓夫,你们也可以这样对待毛泽东,这样中苏之间的事情就好办了。周恩来得知后当场罢宴,以示抗议。苏方后来就此做了道歉,但恶劣影响无法挽回。中苏改善关系的重大机遇,由于苏共新领导缺乏远见而失之交臂。

1965年2月11日,苏联总理柯西金访问越南回国时顺访中国,试图说服中方停止论战。毛泽东对他表示:公开论战要进行一万年,减少一千年是“最大的让步”。周恩来在与柯西多会谈时,就发展两国关系的具体问题,提出了许多意见和建议。5月中旬,他会见苏联新任驻华大使,重申了相关意见和建议,强调“我们两国之间可以做的事情还不少。因为两国人民是愿意发展友好关系的。”此时,罗马尼亚和拉美地区一些党都建议中苏停止论战,但双方不为所动,论战持续升级。当年3月,中国在苏留学生参与反对美国侵略越南的示威游行,遭到镇压。中方反应强烈,认为苏联新领导集团已经变为“新沙皇”。

1966年3月,苏共召开二十三大,向中方发出与会邀请,被中方断然拒绝。中苏两党关系从此中断。世界上最大的两个社会主义国家执政党,彻底绝交。



资料来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2019年第4期。
2019年9月11日作者同意在CGE网站转载。






资料整理:海南公共安全研究院





发布于: September 26, 2019

作者:中金鹰和平发展基金会

观点丨菲律宾南部摩洛问题的演进、症结与前景
靳晓哲  南京大学国际关系研究院博士研究生



自15世纪以来,菲律宾南部的穆斯林问题,即“摩洛问题”一直是影响地区秩序的重要问题之一。对菲律宾地区而言,西班牙殖民者与菲南穆斯林的真正接触可追溯至16世纪后期。通过早期的试探性接触,西班牙殖民者认为和平征服菲南穆斯林几乎没有可能,因此于1596年对菲南地区进行了军事征服。经过多次交战,西班牙始终难以完全征服菲律宾南部地区,双方进入“对峙”状态。至美国统治时期,美国采取了“以北治南”的策略,即在保留南部宗教特征的基础上维持统治。这种策略带来的好处是,一方面美国不需要与菲南穆斯林发生直接冲突,另一方面间接统治策略对于殖民统治的维持与延续具有重要意义。然而,这种政策对于菲律宾南北关系却是一种伤害,即南部穆斯林开始将对殖民者的不满逐渐转移到对北方中央政府的身上。这种转移是菲南摩洛问题在菲律宾独立后进一步延续、甚至恶化的重要背景。 

二战后,菲律宾于1946年独立,但菲律宾南部的摩洛问题并未因此而有所缓解,反而在政府错误的“整合计划”等因素的刺激下愈演愈烈。不同学者从不 同的视角对该问题进行了解读,如历史积怨下的民族或族群冲突、分离主义运动、文化冲突等。从既有研究来看,民族冲突、分离诉求、文化纠葛、经济社会因素等都是菲南摩洛问题发展演变、始终难以解决的重要原因。毫无疑问,菲南摩洛问题有其特殊的历史背景,此后的多重冲突与矛盾亦有诸多方面的原因。然而,既有研究在解释菲南摩洛问题的演化,尤其是战后菲南反抗运动的演化动力,以及菲南摩洛问题长期以来没有得到解决、反而愈演愈烈的根源等问题上并不充分。基于此,本文首先考察菲南摩洛问题发展演变的内在逻辑,并以边缘化为视角对菲南摩洛问题的症结进行分析,最后通过与印尼亚齐案例的比较,对菲南地区的发展前景进行预测。 

一、分化:菲律宾独立以来摩洛问题的演进 

菲律宾穆斯林大部分聚居于苏禄群岛、棉兰老岛北部和西部、巴拉望岛等南部地区,尽管这些地区的族群先天存在种种差异,但由于都信仰伊斯兰教而逐渐具备了一些共同的文化特征,于是他们将自己与菲律宾其他族群区别开来,自视为一个整体。历史上,菲律宾曾先后沦为西班牙、美国的殖民地,在殖民反抗斗争的过程中,菲律宾的南北文化差异逐渐凸显。获得独立后,菲律宾政府对历史上南部穆斯林反殖民斗争的功绩并未给予重视,而是试图以同化政策来解决南部的摩洛问题。由于菲律宾取得独立,摩洛问题中的外部因素(宗主国)消失,问题的国内性进一步凸显。这一背景的转换,加剧了菲南北的对立与冲突,再加上菲南穆斯林借助国际伊斯兰力量等因素,菲南穆斯林的反抗运动在20世纪60年代末出现高潮,且20世纪80年代和90年代经历了两次“分化”,从而使菲南摩洛问题愈加复杂化、极端化,至今难以彻底解决。 

(一)独立后菲南摩洛问题的转变 

从16世纪中叶起,西班牙用了不长时间便征服了菲律宾中、北部地区,并使其天主教化。然而,在此后300多年的时间内却始终无法完全征服南部地区,其中一个重要原因是南部族群除了要为独立、自由而战之外,还有浓重的捍卫伊斯兰教的宗教因素。19世纪末,美国取代西班牙成为菲律宾的宗主国,为了迅速占领菲律宾,美国对菲律宾的征服采取了“逐个击破”的策略。一方面,美国对菲南穆斯林首领进行拉拢、收买,以“自治”、“不干涉宗教事务”等为诱饵,获取南部的支持,以便集中力量平息菲律宾中、北部的反美斗争。另一方面,在中、北部地区的反美斗争得到镇压后,美国便以中北部为基地开启了彻底征服南部穆斯林的进程。最终,美军血腥镇压了菲南穆斯林的反抗,开启了美国在菲律宾的统治。 

自美国统治菲律宾以来,为了开发南部的资源,殖民当局无视摩洛人土地共有的传统,鼓励北方天主教徒移居南方,实行土地私有化。尽管菲南在政治上实行了自治,但自治政府的选举、内务和司法等部门均依照北方天主教地区的原则进行,权力几乎完全由天主教徒官员把持。由于失去了权力,南部上层穆斯林对殖民当局和自治政府十分不满,极力寻求机会以改变被压制的状况。1924年,一群穆斯林上层人士向美国国会递交了一份《权力与目标的宣言》,声称代表50多万穆斯林,“坚决要求作为一个摩洛国家、一个具有宪法意义的苏丹国并得到世界的承认”。

1935年,菲南一些穆斯林领袖集体写信给罗斯福,指出菲律宾是由两个不同宗教习俗和传统的民族构成的,要求穆斯林聚居区不被并入即将被承认的菲律宾联邦。

二战结束后,菲律宾于1946年获得独立,摩洛问题亦由宗主国、殖民政府、菲南穆斯林三方问题,转变为菲律宾政府与菲南穆斯林的两方问题。这一背景的转换对摩洛问题的发展产生了重要影响:一方面,菲律宾的独立使菲南穆斯林的诉求指向发生了变化,即尽管其寻求独立或自治的基本诉求未变,但指向对象由宗主国转移到了菲政府。另一方面,菲律宾的独立直接促成了摩洛问题的“国内化”,从而 

使南北矛盾更加凸显,再加上菲政府沿用了殖民时期的同化、整合政策,从而激起了菲南穆斯林更为激烈的反抗,直接引发了20世纪60年代的反抗高潮。 

具体来看:第一,菲南穆斯林的诉求指向发生了变化。在西班牙、美国成为菲律宾的宗主国之前,菲律宾群岛尚未统一,在菲南地区已经建立了两个较大的苏丹国,即棉兰老岛上的马金达瑙苏丹国和苏禄苏丹国。此后,随着殖民者的入侵,菲南穆斯林的反抗运动开始爆发。西班牙统治时期,基于种种原因始终未能完全征服菲南,反而激起了穆斯林与基督教徒之间的仇恨。美国统治时期,对菲南穆斯林的政策也几经变化,从最初的承认、利用到后期的镇压。在这一过程中,菲南穆斯林始终坚持斗争以赢得独立。殖民时期,因宗主国的存在,菲南穆斯林的诉求指向往往是宗主国,即发泄或表达对宗主国的不满,以反抗对抗压迫,最终目标是实现独立。二战后,菲南地区被划归菲律宾,摩洛问题由此成为菲律宾的内部问题。国家的独立使菲南穆斯林的诉求指向由宗主国转变为菲政府。尽管其基本诉求未发生变化,但诉求指向的变化是此后菲南反抗运动兴起的根本原因。 

二,摩洛问题“国内化”并未带来摩洛问题的缓解,反而加剧了菲南北矛盾,再加上菲政府错误政策的催化,菲南反抗运动逐渐形成高潮。“内部殖民主义论”可以为理解菲南摩洛问题提供一种分析视角。“内部殖民主义论”主要研究第三世界内部的社会关系,20世纪60年代由墨西哥人类学家冈萨雷斯·卡萨诺瓦和鲁道夫·斯坦夫海根等人提出。内部殖民主义论认为,尽管战后兴起的民族解放运动和非殖民化浪潮等使许多第三世界国家摆脱了来自外部殖民者的统治和剥削,但这些国家的内部依然存在着一种统治与被统治、剥削与被剥削的关系。

独立后的菲律宾政府并没有能力将棉兰老等地区整合进菲律宾主流社会。基于此,菲政府沿用了美国对菲南穆斯林的“同化政策”,仍试图以同化的方式来解决菲南穆斯林问题。20世纪50、60年代,菲律宾政府大力推进所谓的国家整合计划,试图以向南部大批移民的方式来同化摩洛人,解决长期以来的南北民族、宗教对立问题。为了迅速推进该计划,马科斯政府在推进国家现代化过程中,忽视了摩洛人的情感认同与宗教认同,从而使南北矛盾加剧,造成了南北族群的对立、冲突的升级,最终引发了菲南大规模的反抗运动。 

(二)菲南反抗运动高潮的出现及其分化 

菲南反抗运动的爆发并非是偶然的事件,而是矛盾长期积累、政府政策失误、经济与民族等多重矛盾综合作用的结果。1968年3月,一批来自苏禄的穆斯林士兵在雅比达镇集训,其公开说法是对付共产党,但真正目的是潜入马来西亚沙巴州进行破坏活动。得知真相后,穆斯林士兵欲退出,为防止军事秘密不外泄,这批士兵被集体屠杀,只有一人逃离。消息一经曝光,南部穆斯林普遍表达了对政府的不满和彻底的失望。同年5月,摩洛人成立了“穆斯林独立运动”,这是菲律宾独立后摩洛人首次表达了要从这个国家分离出去的愿望,标志着摩洛人斗争诉求的根本转变。在此之前,摩洛穆斯林更多以获取公正、平等的政治、经济权利而斗争,较少涉及分离主义诉求,但“穆斯林独立运动”出现后,摩洛人的分离主义诉求逐渐上升为主要诉求。此后,“伊斯兰互助会”、“摩洛民族解放阵线(Moro National Liberation Front,MNLF)”等纷纷出现,菲南民众的反抗情绪日益高涨。 

在摩洛反抗运动中,MNLF扮演了重要角色。MNLF成立于1969年,是一群青年激进分子领导的分离组织,主要领导人是努尔·密苏阿里(Nur Misuari)和哈希姆·萨尔马特(Hashim Salamat),最初的目标是建立世俗的“摩洛国家”。 

自成立以来,MNLF就以摩洛人民的代言人身份出现在国际舞台上,并得到了来自伊斯兰世界的支持。MNLF在南部建立了“摩洛民族军”,在1972—1976年间与政府军展开激战,一度占领了和乐等重要城市。经过长时间的对峙,双方始终难分胜负,尽管双方于1976年签订了《的黎波里协定》,但最终协议未能落实,对抗重新开始。与此同时,因领导权、斗争诉求等的分歧,菲南反抗运动内部也开始走向分化。 

菲南反抗运动的第一次分化出现在20世纪80年代,代表事件是“摩洛伊斯兰解放阵线”(Moro Islamic Liberation Front,MILF)从MNLF中分化出来,菲南摩洛问题进一步复杂化。进入80年代,菲南反抗运动逐渐回落,南部战争进入胶着状态。究其原因,一方面菲政府对菲南进行了部分改革,其中伊斯兰法典的编纂和土地政策的改革最为有效,在一定程度上缓和了穆斯林与政府之间的矛盾,部分反叛者甚至解甲归田。另一方面,反抗运动的内部矛盾开始凸显,最终出现分化。成立之初,MNLF就是由不同社会背景的青年组成,一部分是来自菲律宾大学等世俗高等院校的学生,以密苏阿里为代表,另一部分是来自伊斯兰学院等的摩洛青年,以萨尔马特为代表。在《的黎波里协议》宣告失败之后,MNLF的领导层发生决裂,1982年MILF正式从MNLF中分离出来。这一结果的直接影响是使菲南摩洛问题进一步复杂化,其突出表现是菲南反抗运动中的意识形态特征向更为多元的方向发展。此前,菲南反抗运动以“民族”为意识形态底色,分化后的反抗运动中增添了“宗教”色彩,从而使民族矛盾与宗教矛盾进一步交织在一起。 

从成因上看,菲南反抗运动的此次分化系内外部因素综合作用的结果。一方面,反抗运动领导层在“摩洛认同”问题上出现了分歧。密苏阿里等世俗主义者主张将信仰与政治相分离,强调以民族为基础的摩洛认同,试图构建更为广泛和包容的摩洛民族认同,即只要对菲南有依恋和归属感的菲律宾人都可被视为摩洛人,只是其中穆斯林占多数而已。而萨尔马特等原教旨主义者则认为应坚持伊斯兰信仰在“摩洛认同”中的原初地位,强调其中的宗教认同色彩。另一方面,伊斯兰世界对菲南摩洛问题的介入也是其分化的重要原因。尽管阿拉伯国家在促进菲南停火、和谈等方面发挥了重要作用,但国际势力的介入也间接加剧了菲南反抗运动的分化。作为一个现实主义者,萨尔马特从更为激进的立场出发,强化反抗运动中的伊斯兰因素,其现实目的更多地是获取阿拉伯世界的支持。MILF坚持以伊斯兰为生存方式,甚至在具体做法上采取僵硬的宗教政策,很大程度上都是为了获取外部的支持。 

菲南反抗运动的第二次分化出现在20世纪90年代,代表性事件是阿布沙耶夫组织(Abu Sayyaf Group,ASG)从MILF中分化出来,菲南摩洛问题中增添了极端化因素。相较于MNLF和MILF,ASG从创立伊始就更为激进与极端,其目标是在菲律宾南部建立宗教性的伊斯兰国家。其创始人阿卜杜加拉克·简加拉尼(Abdurajak Janjalani)早年曾投身于阿富汗战争,回国后因不满MNLF的主张,认为应采取更为激进的反抗政策,遂于1989年创立了“穆斯林自由突击队(Mujahideen Commando Freedom Fighters)”,后更名为阿布沙耶夫。简加拉尼领导下的ASG坚持“为安拉而战”、“为伊斯兰而战、不惜一死”的口号,鼓励穆斯林民众参与到“圣战”中,以实现纯正的伊斯兰意识形态。1991年8月,ASG在菲律宾南部城市三宝颜市制造了港口爆炸案,随后又袭击了当地机场和天主教堂,正式宣告ASG的成立。从其口号和行为看,ASG采取的反抗手段更为极端。正因如此,美国(1997)、联合国(2001)等先后将ASG列为恐怖组织。

与第一次分化有所不同,菲南反抗运动的第二次分化尽管也是内外部因素共同作用的结果,但二者受到外部因素影响的类型与程度并不相同。20世纪80、90年代,国际上“新左派恐怖主义”逐渐式微,“宗教恐怖主义”逐渐成为主流,其中1979年的伊朗伊斯兰革命与苏联入侵阿富汗赋予了“宗教恐怖主义”以重要的发展动力。在此期间,成长于阿富汗反苏战争的穆斯林群体不断走向极端化,并伴随着“圣战”分子的回国,传播到了世界各地,ASG即是在这一背景下创立的。由于受到国际恐怖主义思潮的影响,ASG从创立之初就表现得更为极端化。这就为菲南摩洛问题增添了极端化因素,从而使原本复杂的摩洛问题更加“棘手”。当然,除外部因素影响之外,菲南多元的民族、宗教文化以及菲政府失败的治理政策等,亦是促使菲南摩洛问题不断向复杂化、极端化演进的重要原因。总之,菲南反抗运动在战后出现高潮并非偶然,而是菲南多重矛盾综合作用的结果。此后,反抗运动不断分化,加剧了摩洛问题的复杂化、极端化程度。 

二、边缘化:菲南摩洛问题的症结及影响 

东南亚地区的族群多元且异质性较强,一些少数族群常常采用暴力叛乱等形式来表达对中央政府的不满,再加上一批参加过阿富汗战争的激进分子回国,一种更为极端的反抗表达随之出现。就菲南地区而言,由于菲政府政治、经济、文化政策的失误及对少数族群缺乏必要的尊重,引发了菲南穆斯林的强烈不满,再加上国际伊斯兰思潮的影响,导致了战后菲南反抗运动高潮的出现。然而,伴随着反抗运动的发展,反抗组织内部出现分化,从而使菲南摩洛问题进一步复杂化、极端化。菲南摩洛问题愈演愈烈的症结究竟为何?其内在的逻辑是什么?下文主要以边缘化为基本视角,以反抗组织的斗争策略为线条,对这一问题进行一番探讨。 

(一)菲南穆斯林的边缘化及影响 

自独立以来,菲南摩洛问题不仅没有得到解决,反而在政府政策失误、国际伊斯兰浪潮等因素的催化下,越发陷入“僵局”。2017年5月至10月,以穆特组织和阿布沙耶夫组织为首的恐怖组织占据了菲律宾南部省份南拉瑙省首府马拉维市,与政府军展开了长达5个月的武装对抗,造成了严重的人员伤亡和生命财产损失。该事件是近年来东南亚地区规模最大、影响最恶劣的恐怖袭击事件,其在菲南地区出现绝非偶然。尽管此次事件系菲南恐怖组织所为,以MNLF和MILF为代表的反抗力量并未参与其中,但该事件的发生是菲南安全局势的缩影,在某种程度上反映出菲南摩洛问题仍面临较大挑战的现实。 

笔者认为,菲南摩洛问题在战后愈演愈烈的症结主要在于菲南穆斯林的边缘化境地。这种边缘化境地包含两个层面:自我边缘化与他者边缘化。自我边缘化主要以菲南穆斯林为视角,即在菲律宾国内,菲南地区的穆斯林在全国的政治、经济、文化等方面并不占据主导地位,而是处于一种边缘化的地位,而且这种客观事实在菲南穆斯林反抗殖民统治时期就已经形成了共同的记忆或文化认同,从而奠定了菲南穆斯林群体自我边缘化或自我认同的基础。换句话说,在菲律宾国家建构的进程中,由于菲南客观上并不是菲国内的主流文化圈,再加上殖民时期的共同记忆等,菲南穆斯林的地区认同强于国家认同,从而造成了自我边缘化的结果。他者边缘化主要以菲政府为视角,即菲政府在国家建构的进程中,尤其是独立以来,延续了此前美国殖民时期对菲南穆斯林的同化政策,试图以天主教文化来整合菲南地区的穆斯林文化,从而完成国家建构的目标。换句话说,在菲政府看来,处于边缘地位或不占主导地位的菲南穆斯林可以被整合、同化为天主教徒,进而实现国家建构的目标。这种认知是以将菲南地区穆斯林视为少数族群或边缘化存在为前提的,按照少数应服从多数的逻辑展开的。这种他者边缘化与自我边缘化的结合,最终引发了菲南穆斯林的极力反抗,以至于不得不借助外部力量,尤其是伊斯兰世界的力量,来获取必要的支持,尤其是在意识形态层面的支持。 

菲南穆斯林的边缘化境地对菲南反抗运动的斗争策略产生了直接的影响。这种影响主要分为两种:一种是直接影响,一种是间接影响。具体到菲南地区的反抗组织,这种影响的外在表现主要有两种:一种是间接影响为主,即反抗组织仍坚持以自我为主,伊斯兰世界等只是提供辅助。另一种是直接影响为主,即反抗组织以他者为主,自身成为从属于更大目标的存在。以此划分,目前菲南的反抗组织分为两类:一类以MNLF、MILF为代表,其目标是寻求菲南地区的自治,但有关自治范围、自治权等方面与菲政府始终难以达成一致。还有一类以ASG为代表,即以伊斯兰原教旨主义为指导,寻求建立独立的伊斯兰国家,因意识形态、行为等都十分极端,被视为恐怖组织的代表。菲南穆斯林的这两类组织都同处边缘化的境地,与菲政府相比在力量对比上同处弱势,但因诉求、立场、意识形态等的差异,尽管双方都有赖于外部提供支持,但二者的侧重点各不相同,进而采取的斗争策略亦不相同。具体来看,以MNLF、MILF为代表的反抗组织借助伊斯兰国家或组织的国际影响力,采取与政府进行接触的斗争策略,以实现菲南自治的目标,而以ASG为代表的恐怖组织,则主要依靠国际恐怖势力的资金、意识形态支撑,采取与政府对抗的斗争策略,其最终目的是在菲律宾乃至东南亚建立伊斯兰国家。然而,需要特别注意的是,尽管两类组织在目标与策略上有所不同,但因其同处弱势地位且对手均为菲政府,双方在菲南摩洛问题上又存在共同利益。因此,无论是与政府进行接触还是在菲南进行大规模恐怖袭击,二者之间客观上存在相互利用与勾连的空间,均能为对方提供砝码,以在与政府的接触或对抗中实现利益最大化。 

菲南摩洛问题逻辑演化图


(二)MNLF、MILF的发展路径及斗争策略 


最初,无论是MNLF还是MILF的最终目标均是实现菲南地区的独立,但是因为边缘化境地下自身的弱势性,决定了单纯地依靠自我力量难以实现独立的斗争目标。因此,在伊斯兰世界的支持下,他们的斗争目标由寻求菲南独立转变为追求菲南自治,斗争策略也从军事对抗逐步转变为与政府进行接触。 

1969年,MNLF成立之初的目标是希望按照联合国倡导的民族自决原则在菲律宾南部穆斯林地区建立独立国家,并正式发布了《创建摩洛民族共和国》的宣言。1972年9月,马科斯宣布实行军事管制,其理由之一就是菲南的分离主 义,双方的军事冲突由此开始。1973—1976年间,MNLF针对政府军发动了一系列游击战。尽管菲政府军在实力上占优,但MNLF依靠民众、地形等有利条件,并未被打垮,双方由此陷入对峙。在国际伊斯兰运动的影响下,1975年伊斯兰会议组织承认MNLF为菲律宾摩洛穆斯林的唯一代表,此后在利比亚和伊斯兰会议组织的外交斡旋下,菲政府和MNLF均同意停战、和谈。1976年12月双方达成《的黎波里和平协议》,但因双方在自治范围和自治权的理解上出现分歧,协议的执行最终流产。阿基诺总统上台后,尽管宣称将认真执行和平协议,但因双方分歧难以修复,武装冲突仍然不断发生。至90年代,拉莫斯政府与MNLF于1996年9月达成全面实施《的黎波里和平协议》的最终协定。根据协议,7500名MNLF武装人员并入军队和其他安全部队,其余人将放下武器。协议的达成,正式结束了MNLF与菲政府的军事对抗,为MNLF回归主流社会提供了机会。然而,由于MILF从MNLF中分化出来,实际上和平协议的签署并未给菲南带来真正意义上的和平,因为菲政府军与MILF的冲突仍在继续。 

尽管MNLF与菲政府达成了和平协议,但此时MNLF早已不是菲南唯一的反抗组织,并不能完全代表众多分离组织的意愿,如MILF就对MNLF与政府的妥协极为不满,并表示即使其与政府和谈成功,也不会加入密苏阿里主导的“棉兰老穆斯林自治区”政府。总体来看,MILF与政府的关系延续了MNLF的发展路径,即从军事对抗逐渐转为接触、和谈。成立之初,MILF曾明确表示拒绝参与菲政府与MNLF的和平进程,宣称自己是坚持棉兰老穆斯林革命目标的唯一合法组织,主张通过“圣战”来实现独立。但是,菲南穆斯林的边缘化和MILF自身的弱势性同样决定了单纯依靠军事手段难以实现独立建国的目标。因此,尽管成立之初,MILF态度较为强硬,但并未完全排除与政府进行谈判的可能性。如MILF副主席哈吉穆拉德就表示,“如果我们能找到某种(摩洛)人民享有他们的生活方式和政府制度的替代方案,我们会加以考虑。”

20世纪90年代末,在伊斯兰会议组织的调停下,MILF与菲政府开始展开和谈,但在实质问题上始终难以达成一致。“9·11”事件后,菲政府借反恐之名试图以武力手段彻底解决菲南摩洛问题,但始终难以完全消灭MILF的存在。2010年阿基诺三世上台后,菲政府与MILF重新开始谈判。此时,MILF态度也发生了转变,同意在菲律宾国家体制内寻求政治解决的可行性方案。2012年,MILF与政府签署和平框架协议,双方同意以“邦萨摩洛”政治实体取代现有的“棉兰老自治区”。2014年8月,菲政府与MILF就《邦萨摩洛基本法》(Bangsamoro Basic Law,BBL)草案的最终版本达成一致,该法案以在棉兰老地区建立“邦萨摩洛自治区”的前提与基础。但是,在阿基诺三世总统任期内,该法案并未获得议会的通过,和平进程依然“悬而未决”。 

2016年6月杜特尔特就任菲律宾总统,上任初期他并未重视菲南和平进程的推进。杜特尔特上任初期,对菲南局势的判断出现了一些偏差。如有分析人士指出,自上任以来,杜特尔特政府将更多的资源用于打击菲南的毒品贸易上,忽视了棉兰老地区和平进程的推进。2017年5月的马拉维危机是对菲南和平与稳定的巨大打击,随后,杜特尔特逐渐加强了对菲南地区局势的关注,并努力致力于推进南部和平进程,尤其是致力于《邦萨摩洛基本法》的通过。因为这将有助于促进棉兰老的和平以及政府对马拉维市的重建,而且对棉兰老地区和整个菲律宾国家意义重大。2018年5月底,菲律宾国会正式通过了延宕多时的《邦萨摩洛基本法》,正式批准在以穆斯林居多的南部棉兰老省成立“邦萨摩洛自治区”,在为结束菲南多年的武装冲突方面迈出了关键一步。

(三)ASG的发展路径及斗争策略 

与MNLF、MILF一样,ASG同处边缘化境地,但与前两者又有所不同,因为ASG从成立之初就更为激进和极端。这种边缘化带来的自身弱势性结果,决定了ASG寻求改变实力非对称性的基本策略:一是在意识形态上凸显自身的宗教色彩,不断向伊斯兰极端主义靠拢;二是在活动范围上突破棉兰老地区的地域限制,与区域化乃至国际化的恐怖组织建立联系。 

在ASG的发展历程中,除立足菲南地区、利用当地的民族、宗教矛盾之外,积极寻求外部极端意识形态的支持,对其发展、壮大具有重要意义。自20世纪80年代末创立以来,ASG不断走向极端化。第一代领导人简加拉尼领导下的ASG鼓动菲南穆斯林民众积极参与到“圣战”之中,以实现纯正的伊斯兰意识形态。简加拉尼死后,ASG一度分裂为了几个派别,直到其弟卡扎菲·简加拉尼获得领导权。卡扎菲比他哥哥更为极端,他不仅是一个爆炸专家,还主张以更极端的方式对抗政府军,如对人质进行“斩首”等。此外,这一阶段ASG极端化程度的进一步升级还与外部的支持有关。据悉,90年代ASG借助与基地组织的密切联系,曾收到来自伊朗、巴基斯坦、阿富汗、埃及、利比亚等国伊斯兰组织的资金支持。再加上受到国际恐怖主义浪潮的影响,ASG在行动和意识形态方面都日益极端化,成为了真正的恐怖组织。 

世纪之交,ASG已经发展成为东南亚地区恐怖主义的重要力量之一,先后多次实施恐怖袭击、绑架勒索等活动。“9·11”事件之后,东南亚地区恐怖主义的发展出现了区域化趋势,大型恐怖袭击事件频发,如2002年巴厘岛恐怖袭击事件、2003年印尼万豪酒店爆炸案等。受此影响,这一阶段的ASG亦得到了进一步的发展、壮大。据悉,鼎盛时期的ASG约有4000人。2006年ASG第二任首领在冲突中被击毙,该组织开始进入沉寂期,直到2014年IS的出现。IS在中东崛起后,国际恐怖主义再次掀起高潮。受此影响,ASG借助极端意识形态对抗菲政府军,并且突破菲南地域限制的意图愈加明显。一方面,ASG宣誓向IS效忠,并获得了IS东南亚分支领导者的角色。

2014年至2015年,菲律宾多个恐怖组织先后向伊斯兰国宣誓效忠,其中包括ASG、阿勒哈里发菲律宾(Ansharaut al-Khalifa-Philippines,AKP)、穆特组织(Maute Group)等。而且,东南亚的众多恐怖组织之间都在试图争取IS在东南亚的领导权,但IS始终未明确表态。2016年1月,IS内部才开始着手对东南亚的恐怖组织进行调整,希望出现一个强有力的领导者。

最终,IS选择了阿布沙耶夫领导人伊斯尼龙·哈皮龙(Isnilon Hapilon)作为IS东南亚分支的领导人。另一方面,ASG在人员招募、袭击方式、地域扩散等方面进一步向IS靠拢,2017年5—10月的马拉维危机即是最有说服力的例证。据悉,马拉维危机中不止有本土恐怖分子的参与,还有多国圣战分子的支持。据媒体报道:仅在6月份的战斗中,菲律宾军方就击毙了至少8名外籍武装分子,其中包括2名马来西亚人、2名印尼人、2名沙特人、1名也门人和1名车臣人。

综上所述,菲南摩洛问题的症结不仅在于菲南地区客观上的边缘化地位(自我边缘化),而且菲中央政府对菲南穆斯林的错误政策(他者边缘化)亦是其中重要的因素。菲律宾独立后,两种边缘化不断发展并达到极点,进而引发了菲南大规模的反抗运动。尽管同处边缘化境地,但菲南反抗组织因意识形态主张、最终目标等的不同,他们的斗争策略走向了完全相反的两个方向。MNLF、MILF由军事斗争逐渐转向与政府的接触、和谈,并最终达成协议,尽管和平进程仍未完全实现,但未来可期。而ASG则在极端主义的道路上越走越远,成为了菲政府和国际社会一致严厉打击的恐怖组织。然而,需要说明的是,尽管两类组织的发展方向完全相反,但又不得不承认,在菲南摩洛问题上,二者客观上存在相互借重或勾连的情况。一方面,ASG在菲南发动恐怖袭击在一定程度上增加了MNLF或MILF与政府谈判的筹码。比如,20世纪末MILF与政府谈判期间,ASG在菲南制造了多起绑架人质事件,客观上为MILF在和谈中提供了支持。另一方面,由于三个组织之间是相互分化的关系,因此很难完全割裂其联系。一直以来,菲政府都难以完全剿灭ASG,便不断指责MILF或MNLF为其提供了庇护。

此外,有观点认为,彻底解决菲南恐怖主义问题的基本前提是,与棉兰老两大反抗组织携手推进地区和平进程。此外,马拉维危机后MILF就曾警告称,如果不通过《邦萨摩洛基本法》,遏制现有及新兴的极端组织的努力将是十分困难的。这些都从侧面反映了两类组织之间客观上的相互借重或勾连。 

三、菲南摩洛问题的发展前景——基于与印尼亚齐自治的比较 

从马科斯政府到阿基诺三世政府,菲律宾人一直希望找到和平解决菲南摩洛问题的有效路径。自独立后的50多年时间里,菲南摩洛问题几经反复,在内外因素的催化、刺激下,反抗组织不断出现分化,致使该问题进一步复杂化、极端化。独立后的印尼也面临分离运动的威胁,但进入新世纪以来,“自由亚齐运动”与印尼政府进行了和谈,并于2005年达成最终协议,亚齐最终实现自治。二者同属东南亚地区的分离运动,但最终的走向却并不相同。某种意义上说,未来菲南摩洛问题的解决可以借鉴印尼亚齐自治的相关经验,并结合菲南摩洛问题自身的特点,探索出一条符合自身实际且有效的模式与路径。 

(一)印尼亚齐自治的进程 

亚齐位于印度尼西亚苏门答腊岛西北部,伊斯兰教最早是通过亚齐从中东传入东南亚的,固有“麦加走廊”之称,13世纪曾建立独立的伊斯兰王国。此后,伴随着17世纪荷兰人的侵入,亚齐展开了激烈的反荷斗争,直到20世纪初才完全被荷兰占领。1945—1949年间,亚齐是印尼共和国内唯一保持完全独立的一块领土。

1949年印尼独立,亚齐作为一个自治省加入印尼,1950年被并入北苏门答腊省。政治、经济、文化、宗教等方面的长期压抑,使亚齐人民对印尼政府产生了诸多不满,20世纪50年代曾有过一段时期的反抗,但影响并不大,直到70年代“自由亚齐运动”的出现,亚齐的大规模分离运动才正式出现。1976年12月,以哈桑·迪罗为首的分离主义分子成立“自由亚齐运动”(又称“亚齐独立运动”),其宗旨是争取亚齐脱离印尼独立。此后,亚齐针对印尼政府进行了近30年的抗争,主要分为以下几个阶段:第一阶段(1976—1989年)是初创阶段,“自由亚齐运动”成立之初遭到了印尼政府的强力镇压,领导人哈桑·迪罗也于1979年逃亡瑞典,总体发展与影响不大。

第二阶段(1989—1999年)是扩大化阶段,伴随着80年代国际伊斯兰复兴运动的兴起,“自由亚齐运动”得到了伊斯兰国家和国际组织的支持,但支持力度有限。伊朗、利比亚等为“自由亚齐运动”提供了财政和培训战士等支持,东南亚一些民间的伊斯兰组织亦为“自由亚齐运动”提供了援助。第三阶段(1999—2005年)是和谈阶段,在这一阶段,“自由亚齐运动”得到的来自伊斯兰世界的支持逐渐减少,最终不得不将更多精力转向国内。1999年,约旦、卡塔尔、科威特等国均表示不再支持亚齐独立,利比亚也逐渐放弃了对“自由亚齐运动”的支持。与此同时,1999年印尼总统瓦希德执政后,印尼政府倡导民族和解,并同意给予亚齐自治地位,“自由亚齐运动”也同意与印尼政府进行和谈。2002年12月,印尼政府从亚齐撤军。2003年5月,印尼政府与“自由亚齐运动”在日本东京的谈判破裂,双方冲突再起。2004年12月的地震、海啸后,双方实现停火、并全力救灾。2005年8月,双方在赫尔辛基正式签署和平协议。协议规定,“自由亚齐运动”放弃独立目标并解除武装,印尼政府军队撤出亚齐,并特赦政治犯,给予亚齐高度自治权。2006年7月,印尼国会通过《亚齐自治法》,赋予亚齐地方政府更大 的自治权。目前,亚齐在印尼各省份中拥有“特别行政区”的地位,也是印尼唯一一个施行伊斯兰律法的省份。 

(二)印尼亚齐问题与菲南摩洛问题的异同及启示 

印尼的亚齐问题与菲南摩洛问题有诸多的相似之处。

第一,二者的发展路径相似。印尼亚齐问题的发酵是在印尼独立后的一段时期之内,此后伴随着印尼中央政府与亚齐地方的矛盾逐渐激化,双方关系逐步走向恶化,从而催生了“自由亚齐运动”的出现。与此类似,菲南摩洛问题的高潮亦是在菲律宾获得独立后,伴随菲律宾政府“整合计划”的实施,菲南穆斯林开始大规模反抗,并在20世纪70年代形成高潮。

第二,二者的发展均基于与中央政府的差异性。尽管印尼国内的穆斯林占国民的绝大多数,但亚齐的穆斯林与印尼其他地区的穆斯林有着显著的不同。相较于印尼其他地区的穆斯林,亚齐穆斯林更为虔诚且亚齐地方一贯主张实行伊斯兰律法,这与印尼建国后选择的世俗国家道路有所不同。菲南摩洛与菲中央政府的差异性则主要体现在伊斯兰文化与天主教文化的差异上,菲南地区尽管在殖民时期被西班牙、美国统治过,但历史上菲南地区亦曾独立建立过政权,这种差异性与历史传统成了菲南摩洛问题进一步演化的基础。

第三、二者的集中爆发均直接来源于中央政府在处理地方问题上的失误,即忽视了地区文化的差异性,对少数族群缺乏足够的尊重。

印尼独立后,一度取消了亚齐的自治地位,同时对当地资源进行了大力开采,但并未考虑亚齐民众的获益状况与情 绪,最终引发了大规模的集体反抗。与此类似,菲律宾中央政府也在独立后试图以同化方式整合菲南穆斯林,并未给予菲南民众足够的尊重,最终导致了反抗运动的集中爆发。当然,印尼亚齐问题与菲南摩洛问题也存在诸多不同之处。

第一,相较于印尼的亚齐问题,菲南摩洛问题是两种文化之间的矛盾,其差异性更为显著。印尼亚齐与国内其他地区同属伊斯兰文化,其区别只是在于世俗性与宗教性。而菲南地区与菲律宾国内主流文化则是大不相同,前者属于伊斯兰文化,后者则是天主教文化。

第二、菲南摩洛问题中的恐怖主义因素越发明显。尽管印尼的亚齐在反抗运动中采取了武力手段,但其极端性程度并不高。而菲南摩洛问题在演进过程中则不断分化,20世纪90年代初分化出的ASG最终完全转型为恐怖组织,并一直活跃于东南亚。此外,在二者发展、演进的过程中,偶发因素也在其中发挥了重要作用。如有学者认为,当自然灾害达到一定严重程度,灾难外交可能成为解决冲突的关键变量。

2004年东南亚发生海啸后,印尼政府与“自由亚齐运动”实现了停火、和谈,并开始全力救灾,从而为亚齐问题的最终解决奠定了基础。基于此,通过对二者的比较,可以带给我们一些启示:其一,在解决分离问题的进程中,中央政府给予地方一定的尊重与包容是问题最终得到解决的重要前提。反抗运动的出现是双方恶性互动的结果,而向良性互动的转化,需要至少其中一方首先表达“善意”,而中央政府的包容与尊重往往十分关键。其二,偶发性因素在解决分离问题时可能会有“奇效”,由此需要抓住有利契机。印尼亚齐问题的最终解决某种程度上得益于海啸带来的有利契机,而2017年5—10月菲南马拉维危机的出现可能也是菲南摩洛问题解决的有利契机,一旦菲政府能够正确处理中央与地方的关系,菲南问题的最终解决仍是值得期待的。 

(三)菲南摩洛问题的前景展望 

首先,中央政府对菲南摩洛问题的认知是问题解决的前提与基础。自上任以来,尤其是马拉维危机发生后,杜特尔特对菲南局势进行了较为明晰的判断。他指出:不解决棉兰老岛的问题,菲律宾将永远无法实现和平;而且,如果我们失败了,棉兰老地区的极端组织与IS等的极端分子将会利用这种局势,制造更大的混乱。

杜特尔特曾公开宣称自己的祖先是来自棉兰老的穆斯林,还承认菲律宾的穆斯林曾面临“历史的不公”(historical injustice),这些都是历届政府未曾 

公开承认的。毫无疑问,杜特尔特的积极态度为菲南摩洛问题的解决带来了曙光,在积极推进菲南和平进程中,中央政府的态度至关重要。 

其次,菲南地区的恐怖主义势力是该问题解决的重要障碍之一。2017年5月发生的马拉维危机并非是一次偶然事件,而是在IS支持下,以ASG和穆特组织为代表的菲南恐怖组织精心策划的一次袭击。随着IS在中东的节节败退,其“领土”不断缩小,迫切希望寻求一处替代之地。据菲律宾国防部长洛伦扎纳(Lorenzana)透露:2016年12月,IS与ASG领导人哈皮龙进行了直接联系,“指示”他在棉兰老地区寻找一个区域并建立哈里发。尽管哈皮龙及穆特组织领导人穆特兄弟在战斗中被击毙,但这并不代表菲南恐怖势力的消失。因为恐怖分子往往视领导人之死为“殉道”,因为如此宣传会鼓舞他们复仇的决心,甚至吸引更多激进分子的加入。

2017年12月,菲国会通过了总统杜特尔特希望延长在棉兰老军事管制禁令一年(至2018年底)的请求,这是杜特尔特第二次延长对棉兰老地区的军事管制。这一请求从侧面反映了菲南安全局势的不稳定,也证明了反抗组织并非菲南摩洛问题的唯一障碍。要彻底解决菲南摩洛问题,还应加大对菲南恐怖势力的打击,唯有如此才能夯实菲南和平与稳定的基础。 

最后,“自治”可能是未来菲南摩洛问题彻底解决的有效路径之一。2018年5月30日,菲律宾国会众议院以227票赞成、11票反对、2票弃权,三读通过了《邦萨摩洛基本法》。此前一天,菲律宾国会参议院则以21票全票三读通过了该法案。7月18日,经过六天的辩论,菲国会会议委员会(由参议院和众议院代表组成)28名委员通过了经过修订的《邦萨摩洛基本法》。7月26日,该法案由菲总统杜特尔特正式签署成为法令。依照该法案,未来将在菲南地区成立 “邦萨摩洛自治区”,赋予当地民众预算、审计、教育、社会福利、行政等自治 权,预计2019年初正式实现自治。《邦萨摩洛基本法》的通过与实施,终结了菲政府与MILF长期的冲突,是将MILF纳入菲律宾主流社会的一次重要契机。

1996年的《最终协议》结束了菲政府与MNLF之间的对抗,将后者纳入了菲律宾主流社会的治理体系之内。2014年达成的《邦萨摩洛组织法》则结束了菲政府与摩伊之间的对抗,同时也是将其纳入菲律宾主流社会的一次重要契机。通过邦萨摩洛自治区的成立和有效运转,MILF将成为菲南地区和平与稳定的重要力量,这对于长期处于动荡的菲南地区无疑具有重要意义。 

当然,菲南和平进程的推进并非完全一帆风顺,但只要各方相互信任、通力合作,最终巩固菲南自治的成果仍是值得期待的。在实现菲南自治的进程中,难免会出现极端分子或组织从中破坏的现象,各方需加强交流,谨防出现误判。比如,2017年7月,有消息称MNLF的分支正在巴拉望地区招募人员,并承诺付给薪水和枪支。对此,菲律宾武装部队提醒民众谨防骗局,而且MNLF高层亦表示,他们的组织并没有参与相关的招募。

由于菲南地区各种势力错综复杂,不能完全排除是极端组织冒充MNLF的名义实施招募的可能性。因此,巩固菲南自治的成果不仅需要各方拿出诚意,还需谨防极端组织的破坏。总之,自杜特尔特上任以来,菲南和平进程正在朝着积极的方向发展,未来巩固菲南地区的自治、和平与稳定还需各方相互信任、共同努力。 

四、结语 

自西班牙殖民者进入菲南地区以来,菲南穆斯林的反抗运动就一直存在,直到二战后菲律宾取得独立,菲南穆斯林问题才转化为菲律宾的国内问题。然而,最初菲政府认为,摩洛问题的症结在于“这个国家的穆斯林没有对国家的归属 感”。为此,菲政府成立了国家整合委员会,试图促进北部天主教徒向南部的移民,向穆斯林传播天主教文化和灌输西方文明。整合政策不仅没能实现菲南摩洛问题的解决,反而激发了菲南穆斯林的普遍不满和抵抗,并且伴随经济发展的 失败,他们认为“菲律宾独立20年后,棉兰老的穆斯林仍处于落后状态,经济停滞、社会传统式微、法律和习俗等也处于崩溃的边缘”,而这一切都是整合政策造成的。由此促进了菲南反抗运动的发展。在内外部因素的催化下,菲南反抗运动出现了两次大的分化,且朝着完全相反的方向发展。最终,经过近50年的努力,反抗力量与政府于2014年就《邦萨摩洛基本法》草案达成一致。杜特尔特上台后,积极推进菲南和平进程,巩固菲南自治成果。未来,只要各方拿出诚意、相互信任,菲南实现和平与稳定是可期的。 

通过对菲南摩洛问题的演变、症结及发展前景的分析,可以看出,尽管菲南摩洛问题的案例并非是一个完美的范本,但其中存在的一些问题可以为世界其他地区处理国内多数族群与少数族群的关系,尤其是发展中国家的少数族群关系等,带来一些启示:

第一,中央政府在开发少数族群聚居地时,应充分考虑当地族群的参与、获利等情况,给予少数族群应有的尊重,而不是单纯的同化、整合。因为只有赢得少数族群认同的开发,才有利于实现国家基础的巩固,最终实现一体与多元的和谐相处。

第二,对于有多重反抗力量存在的少数族群聚居地,中央政府应对各反抗组织进行性质上的区分,明确其利益诉求,在国家统一这一大前提下采取不同的应对措施。针对极端化程度高的恐怖组织,应坚决打击,切断各方势力之间的相互联系与勾连,而对有正常诉求的反抗组,织应采取接触、和谈等方式,将其纳入地区治理的有效轨道,最终为实现地区和平与稳定提供支持与保障。总而言之,少数族群关系是世界上很多国家或地区面临的重要问题之一,目前还没有完全可复制的经验,需要结合各国的具体情况,制定更为切合实际的政策。 




资料来源:《南亚东南亚研究》2019年第2期。
2019年9月20日作者同意在CGE网站转载。




资料整理:海南公共安全研究院




发布于: September 26, 2019

作者:中金鹰和平发展基金会

解读丨从弥足珍贵的互助同盟到代价深痛的全面对抗——关于冷战时代中苏关系演变路径与历史教训的再思考(上)

于洪君  CGE高级研究员、中共中央对外联络部原副部长

苏联是世界上第一个社会主义国家,中国是世界上人口最多的社会主义国家,两国拥有七千多公里共同边界,同时又互为最大邻国。双方的历史联系千头万绪,利害交织经纬万端。中国革命战争年代,两国共产党相互同情,彼此支持,虽然不无芥蒂,但最终形成志同道合的特殊关系。新中国成立后,在对外关系领域 “一边倒”,与苏联结成战略同盟,双方在国际事务中彼此配合与协调,为维护地区安全与世界和平而共同斗争,推动了世界社会主义进程,促进了殖民地半殖民地的民族解放运动。后来,中苏双方发生深刻分歧,两党关系迅速恶化,国家关系完全破裂,战略同盟变成全面对抗。上世纪80年代末苏联风雨飘摇之际,两国才最终实现关系正常化。认真研究并重新思考中苏两国由结盟到对抗的历史路径,既有沉痛教训,也有诸多启示。



一、中苏两党志同道合为两国结盟奠定了坚实基础


众所周知,1949年10月1日新中国一成立,苏联即宣布承认,两国随即建交,东欧地区各社会主义国家迅速跟进。新中国自立于世界民族之林,从此成为现实。曾在苏联工作多年的中央书记处书记、外交部副王稼祥,成为首任驻苏大使,同时也是中共驻联共(布)代表。毛泽东以亲笔信方式向苏方介绍了王稼祥的双重身份。



1950年初,随着中苏友好互助同盟条约的签署,两国战略同盟关系正式确立。时值世界社会主义高歌猛进、民族解放运动风起云涌、东西方冷战开启不久。两个社会主义大国执政党对时代主题、国际局势、人类前途命运等重大问题认识相同或相近并结成同盟,在世界上产生了巨大震动。而实际上,两国共产党共同打造的这种国家同盟关系,早在新中国成立前夕即已酝酿成熟。 

1949年,中国革命胜利在即,中国共产党领导人毛泽东在《论人民民主专政》一文中明确宣告,革命胜利后,中国共产党要在国际舞台上联合苏联和各人民民主国家。解放战争开始后不久,毛泽东就作出了亲自去苏联访问的决定,以便就中国革命的一系列重大问题与苏联领导人进行沟通,协调政策和立场。只是由于当时条件尚不成熟,还有其他一些复杂因素,已经启动的这次访问未能成行。

当时,在东北解放区,中国共产党与因对日作战而进占此地的苏联军方关系已经特别密切。据权威资料记载:“1946年初,随着苏军撤退的日期临近,中共东北局和东北民主联军进一步加强了与苏军之间的联络和协调,使中国共产党领导的军队得以占领东北战略要地,形成对国民党军队的有利态势,为东北战场的最后胜利创造了良好条件。”

由于毛泽东访苏未能实现,而中苏两党亟需对许多重大问题进行沟通,1949年1月,苏联领导人派联共(布)中央政治局委员、资深望重的米高扬秘密来华,访问了中共中央所在地西柏坡与毛泽东等中共高层领导人进行了长达七天的秘密会谈。双方就如何建立新中国政权,如何发展未来的中苏关系等重大问题进行了深入交流。甚至连新中国驻苏大使人选,也是这个时候确定的。可见中国共产党当时与苏联的关系该是何等密切。

1949年夏,建立新政权的任务已提上日程。中国共产党考虑到国际力量对比、新政权与外部世界的关系以及国内建设工作需要等多种因素,派党内二号人物刘少奇秘密访苏,谋划中苏关系的未来框架和战略合作构想。通过此访,中共向苏方通报了筹组中央人民政府的基本考虑,明确表示希望苏联率先承认新中国,派有经验的同志到中国帮助开展人民团体工作,派专家来华帮助开展经济建设,派教授到中国各地讲学,接收中国代表团到苏联参观访问,接受大学生到苏联学习等一系列非常具体和明确的要求。

实事求是地说,苏方当时几乎全部满足了中方要求。经济上,同意为新中国提供3亿美元贷款,派大批专家到中国工作;在北京建立培养行政和经济管理干部的大学,在大连援建海军学校;帮助新中国组建空军,向中方出售战斗机和轰炸机;援建由北平经蒙古通往苏联的铁路等。政治上,承认1945年的中苏条约不平等;承诺对日缔约后即考虑从旅顺撤军;在新疆问题上支持中共,承诺不支持新疆独立也不在那里谋求特权。

刘少奇此访,加大了苏联援助中国革命的力度,为新中国成立后双方走向战略结盟奠定了坚实基础。信任与合作成为中苏两党关系的主旋律。因此,中国全境尚未解放时,苏联专家就已源源不断地进入中国东北,帮助中共在解放区开展经济文化和社会工作。 可以说,中共在建设巩固的东北根据地的过程中,在经济和军事上得到了苏联的宝贵支持和协助。新中国成立后,苏联履行诺言,第一时间给予外交承认,撕裂了西方世界孤立新中国的包围圈。由于特定的历史条件和国际环境,意识形态因素,即现在所说的价值观体系,在中苏两党关系中发挥了不可估量的特殊作用。


二、苏联的巨大成就导致新中国成立之初“以苏为师”


新中国成立后,对外交往的第一件大事就是安排毛泽东主席尽快访苏。1949年12月至1950年2月,毛泽东对苏联进行了为期两个月的访问。此次访问的目的,一是参加斯大林诞辰70周年庆祝活动;二是就共同关心的问题交换意见;三是商签国家条约和协定;四是解决事关双方共同利益的具体问题。



毛泽东访苏期间,受到极高规格的接待和礼遇。但两国领导人因相互沟通不畅、彼此误解对方意图而产生摩擦。西方政治家和舆论场也曾就中苏、中蒙关系等问题公开造谣,搬弄是非。为澄清事实,当时中苏商定,中苏蒙各自发表声明,以正视听。但中方按习惯做法,以国家新闻署署长名义发表了对记者的谈话,苏方认为中方不守诺言,当面指责了毛泽东,双方隔阂进一步加深。尽管如此,苏方最后还是接受了毛泽东建议,与新中国签署了为期30年的《中苏友好互助同盟条约》,同时签订了贷款及通商、民航等项协定。

总体看,斯大林对毛泽东是相当尊重的,苏联领导层对中国革命成功由衷叹服。对当年在中国革命问题上所提出的错误政策和主张,表示了歉意。对支持和帮助中国共产党人建设新国家,意愿是真诚的。斯大林当时之所以如此,是因为这样做符合苏联的总体国际战略,符合苏联在远东和整个亚太的地缘战略利益。这样做当然也符合新中国自立于世界民族之林,尽快实现中华民族休养生息的需要,符合中国共产党建设新国家新政权新社会的根本利益。正因为如此,中方当时宣布,中苏友好条约“不仅体现了中苏两国七万万人民的团结,而且也体现了社会主义国家和新民主主义国家八万万人民的团结。它不仅鼓舞了殖民地的国家和被压迫的民族,同时也鼓舞了资本主义国家的人民”,“由于这个条约,欧亚大陆上的近七万万伟大的人民已经结成了军事上、经济上、文化上的亲密同盟”。 

人们后来才知道,毛泽东当年出访苏联的印象并不愉快。1956年,毛泽东说出了他“一直藏在心里的话”。他说,他当时“看出斯大林不愿意订立中苏友好同盟互助条约,他对中国党是不信任的。”“我们党取得新民主主义革命胜利之后,斯大林并不把我们看作是共产主义者,而是把我们看作属于铁托一类的人,说我是半个铁托。”毛泽东还说:“在谈判中他们明显表现出对我们不信任”,“中长铁路要中苏共同管理,旅顺口要做苏联的海军基地,在靠近苏联的新疆搞了什么合股公司。总之,新疆和东北三省他是不想放手的。” 毛泽东对苏联的这些看法,成为中苏关系后来纠葛丛生的重要原因之一。从这一点来说,中苏战略同盟关系并非铁板一块。

不过,中苏确立战略同盟关系之初,双方的政治互信度是很高的,高层互动与往来十分频繁。1952年10月,苏联共产党召开第十九次代表大会时,刘少奇率中共代表团到会祝贺。斯大林十分重视刘少奇一行,亲自打电话与刘少奇商讨访问日程,与中国代表团进行了两次长时间会谈,就中国向社会主义过渡问题、召开人民代表大会、制定新宪法、组织中央政府等事提出一系列建设性的意见和建议。

这段时间,中国总理周恩来和负责经济工作的官员多次访苏,以落实苏联援建的经济项目。在地区和国际事务方面,双方在朝鲜战争、印度支那战争、中国的联合国代表权、缔结对日和约等重大问题上,注意协调立场,始终相互支持。特别是在支持中国抗美援朝、开展军队正规化建设方面,苏联做出了实实在在的贡献,这是不可否认的历史事实。

正是在苏联的帮助下,1952年,新中国有了第一个苏式武器改装师。当时,据有关部门资料透露:“中苏在共同的战略利益下开始建立军事战略与合作关系。苏联向中国派出大批军事顾问的专家,援助和出售较为先进的武器装备,帮助中国研制尖端武器等,对中国海军、空军的现代化建设,以及发展独立自主的国防工业体系具有重要的意义。”那时,苏联不但在政治、经济、军事、外交等方面全力支持新中国,而且还积极支持中国共产党开展思想建设,发展文化教育事业。譬如,斯大林本人不但积极鼓励毛泽东出版自己的文集,而且还亲自安排苏联著名哲学家尤金到中国从事文字处理工作。当毛泽东的《实践论》俄文稿寄到苏联后,斯大林指示苏共中央理论刊物《布尔什维克》全文发表。随后指示苏共中央机关报《真理报》发文,盛赞毛泽东此文“发展了马克思列宁主义关于辩证唯物论的认识论的基本原则”。毛泽东当时非常高兴,指示《人民日报》全文发表中文版《实践论》和《真理报》文章,然后由新华社全文广播。此后,苏联出版四卷本俄文版《毛泽东选集》,其中包含了中文版《毛泽东选集》第一至第三卷的全部内容。

鉴于苏联是世界上第一个社会主义国家,其政治体制独特而稳固,经济文化建设成就举世公认,社会治理与民族关系井然有序,“以苏为师”,即全面学习“苏联老大哥”,一时成为中国共产党秉政治国的核心理念。中国共产党作为执政党,在国家政治、经济、文化、社会生活和军事工作等一切领域,居于绝对主导地位。在少数民族地区,中国实行了与苏联大同小异的民族区域自治制度,如此等等。新中国以苏为师的朴素意愿,无论当时还是现在,都无可厚非。其实质是中国人想“建成像苏联一样强大的社会主义国家,过上像苏联人民一样富足的生活”。

1949年12月召开的第一次全国教育工作会议,使“学习苏联经验”之风从教育领域刮向全国。会议明确将“借助苏联经验,建设新民主主义教育。”作为新中国教育工作的指导方针。中国高等院校50年代初开始教育改革,重点是按苏联模式进行院系专业调整。在此情况下,1950年4月联共(布)中央批准了关于派遣苏联教授和讲师到中国工作的决议草案。苏联专家源源不断地来到中国。

1952年3月,中国高教部发文,要求“大力翻译苏联高等学校的教学计划、教学大纲和教材,并参照制订、编写我国的教学计划教学大纲和教材”。正是基于“以苏为师”理念,1950—1952年间,至少有5位苏联专家在中国教育部担任顾问。到1952年6月时,约有80名苏联专家在中国高校工作。到1953年时,已有63所中国高等院校与苏联同行建立了直接联系。自1952年起,新中国开始启动外派留学生工作。当年派出231人,其中220人去了苏联。1953年中国外派留学生675人,其中583人去了苏联。


三、苏联领导层调整初期双方继续保持友好交流与合作  


1953年3月斯大林突然逝世,苏联领导层和内外政策随即发生重大变化。在此前后,中苏两国政治关系仍然相当密切。1953年5月,刘少奇在庆祝中苏友好同盟互助条约签订3周年大会上讲话,仍然强调“全面学习苏联”。苏联同样高度重视中苏两国战略同盟关系,任命已是苏共中央主席团候补委员的尤金为驻华大使。因为尤金与毛泽东私交甚深。



此时,毛泽东也还比较信任苏联新领导层。1953年12月苏联一位副总理来华访问,毛泽东亲自向他透露了中共党内出现高饶反党集团一事。1954年2月,中共召开七届四中全会解决高饶问题时,刘少奇和周恩来专门召见了苏联大使,向他做了内部通报。双方的互信程度由此可见一斑。

1954年9月,中方不太熟悉的赫鲁晓夫,意外地成为苏共中央第一书记。9月底,赫鲁晓夫率庞大代表团来华参加新中国成立五周年国庆活动。在这次访问中,苏方承认斯大林曾对中国犯有大国主义错误,认为中国倡导的和平共处五项原则可以作为处理一切国家关系的基础,同意将苏联海军使用的中国旅顺基地交给中国,同时将中苏共同经营的中长铁路和几个合营公司的苏方股份转给中方。此外,苏方同意为中国增加15个大型援建项目,扩大中苏之间原有合作协议规定的141个项目的设备供应范围,再向中方提供5.2亿卢布长期贷款,修建连接中苏边界的两条新铁路,增派专家来华工作,接收中国工人到苏联做工。此后,中方继续大规模邀请苏联专家来华工作,帮助新中国开展经济文化建设和军队现代化建设。 

当时,赫鲁晓夫刚刚就任苏共中央第一书记,迫切需要为树立良好的国际形象,以强化他在苏联的地位和权威,因而迫切需要来自中国的支持。在巩固和强化中苏战略同盟关系方面,在满足中国维护主权地位的合理诉求、扩大对华援助方面,他做出了明显超越斯大林时代的承诺,提供了一系列新的援助计划和方案。后来得知,苏共党内当时有人认为,苏联的战争创伤尚未治好,无力承受大规模对华援助。但赫鲁晓夫认为,他的北京之行不能仅限于发表政治宣言、声明和外交议定书,需要的是经济基础。他强调,“如果不帮助中国在未来的5年内实现发展中国社会主义工业化的根本大计,那我们就将错过同中国建立和巩固友谊的历史时期”。出于这样的考虑,赫鲁晓夫访华时,把苏方运来参加苏联经济及文化建设成就展的80多件样机赠给了中国,另外还向中方赠送了可用于2万公顷耕地的农机设备。

双方对赫鲁晓夫此次访华的结果和此时的中苏关系,均表满意。因此,1954年12月26日毛泽东60岁寿辰时,苏共中央和苏联政府在克里姆林宫举行盛大庆祝宴会,苏联党政军高级官员几乎全部出席。包括毛泽东在内的中国领导层,此时仍高度重视中苏关系。这一年,时逢中苏条约签订5周年,毛泽东亲自出席了苏联驻华使馆为此而举行的招待会。他在致词中高度赞扬“中苏两国的伟大的合作”,确信“这种合作还会进一步加强”。周恩来在苏联驻华大使为此而举行的庆祝宴会上,也曾动情地说:“苏联政府和人民基于两国共同繁荣的愿望,给予了中国人民全面的、系统的、巨大的援助。这种援助使得中国人民有可能在短短的五年里不仅完成了经济恢复的工作,而且很快地进入了有计划的建设阶段,迅速增强了中国的经济力量和国际力量,推动了中国人民的社会主义建设和改造事业的顺利前进。”他赞扬中苏“友好同盟是维护世界和平的重要因素”,说“中国人民深切地感到中苏友谊的无尚珍贵”。

对于中苏结盟时期这段落历史,客观地说,苏联的支持和帮助是不可低估的。诚如戴秉国后来所说:“苏联对新中国第一个五年计划给予了宝贵的援助,为新中国奠定初步的工业基础发挥了积极作用。同时,苏联支持在联合国恢复中国的合法席位,支持中国收复台湾,对于新生的共和国具有重大政治意义。”

1955年,中共上海市委第二书记刘晓被任命为中国驻苏大使。刘晓赴任前,毛泽东找他谈话,对他说:“苏联对世界革命起着重要作用,在国际关系中占有重要地位,发展中苏关系,加强中苏友谊对我们国家至关重要。”他嘱咐刘晓:“要认真研究苏联的外交政策,同苏联的政策进行配合和合作”,“还要观察苏联国内的政局变动,多和赫鲁晓夫接触”。周恩来总理也找刘晓谈了话,就中苏关系问题向他“交了底”。周恩来说:“我们建国不久,社会主义建设的经验还很少,所以我们要向苏联学习,五年计划需要苏联的援助,何况美帝国主义还时时刻刻在威胁我们。所以,无论从内部或从外部来说都需要同苏联搞友好。驻苏使馆的工作要本着友好合作精神进行,要巩固中苏友谊,发展两国关系。”

由于当时中苏关系气氛尚好,刘晓同王稼祥一样,也是以中国驻苏大使和中共驻苏共代表的双重身份抵达莫斯科的,抵苏后工作顺利。赫鲁晓夫会见刘晓时,热烈赞扬中国已经屹立在东方,在世界上举足轻重,说中国革命的胜利具有世界意义。他同时还表示,苏共把中共看成是亲密的兄弟党,在对外政策上,苏联与中国“要互相帮助,互相配合”。

1955年,中国国防部长彭德怀出访波兰途经莫斯科时,赫鲁晓夫出面会见。他赞扬中国人民志愿军在朝鲜的丰功伟绩,赞扬彭德怀本人是“军事天才”,同时一再表示,苏联可以考虑用大型远程轰炸机以及空对地、地对舰导弹等新式武器帮助中国,并且愿意考虑把中国和华沙条约结合起来。为了显示他对中国的信任,赫鲁晓夫透露,他将前往南斯拉夫修复苏南关系,并把他的讲话稿让彭德怀提前看了,意在显示他对中国的信任。





资料来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2019年第4期。
2019年9月11日作者同意在CGE网站转载。






资料整理:海南公共安全研究院





发布于: September 24, 2019

作者:中金鹰和平发展基金会

顾纳新:“选得对”“招得来”“留得住”“玩得转”总部经济赋能海南自贸区(港)建设

编者按

三亚2019三亚华人华侨投资暨创新创业洽谈会数字贸易战略分论坛于2019年6月1日上午举行,本次论坛以“创新数字自由贸易,赋能海南国际竞争力”为主题,邀请到了中国免税品(集团)有限责任公司总经理助理顾纳新,与其他数贸研究领域的专家、企业家等行业大咖一起齐聚三亚,各位专家无不带着自己的武功绝学,为海南的自由贸易区自由贸易港的建设和发展奉献了一场精彩的数贸论道。

在本次论坛上,顾纳新先生对比了总部经济和数字贸易的特点,分析了发展总部经济对海南建设自贸区(港)的重要作用,并从“选得对”“招得来”“留得住”“玩得转”等几个角度,对海南发展总部经济助力自贸区(港)建设提出了建议。

以下文字根据顾纳新先生发言的现场速记进行总结整理,并在此分享。

一、总部经济适合海南现阶段的发展现状


总部经济和数字贸易有很多相同之处,他们都集中了企业价值链中知识含量最高的区段,高度聚集了人才、资金和信息,都属于非常高效的经济模式。

总部经济与数字贸易也都是助力海南自贸区(港)的重要力量,两者之间相辅相成,相互促进。海南总部经济的茁壮成长对数字贸易的发展有极大的带动作用。

对于海南来说,有如此优良的自然环境,又是建设多年的经济特区和国际旅游岛,正是发展总部经济,吸引优质人才的沃土。海南可以通过借鉴其他地区的经验,和本地的发展优势相结合,海南的总部经济发展有着非常光明的前景。


二、对海南发展总部经济的几点建议


1.对于总部经济能够“选得对”

习近平总书记在“4·13”重要讲话中,对海南要优先发展的重点产业进行了指示和部署。这些产业当中,有很多可以结合总部经济进行发展。当然,具体哪些产业要来打造总部经济,这要在政府主导下,根据市场的变化,才能抓住随时涌现出的机会。引进企业总部可以从制定计划开始,在大方向上设置既定目标,但更多的还是要考虑到市场行为演进过程出现的新苗头。

2.对于总部经济能够“招得来”

对于总部经济的打造来说,国际上有很多先例可寻。如果将这些先例进行归纳,能得出一个结论,那就是新兴的总部经济体系和区域的形成,基本上都是伴随着经济的产业转型进行的。

新加坡是比较典型的范例,他们利用自己的地理优势,借助国际金融大发展的时代背景迅速崛起,成为国际金融的一个重要的总部城市。20世纪80年代末,新加坡的总部经济大体形成,落户于新加坡的跨国公司有3000多家,其中大多是跨国银行、投资公司以及贸易公司。

三亚在发展总部经济的过程中可以参照波特钻石模型理论,在互联网监管政策和免签等方面推出一些政策,吸引跨国企业和国际人才。

3.对于总部经济能够“留得住”

三亚目前最独特的资源就是优越的自然环境,在很多人心中给三亚的标签就是一个度假城市。但是,想要真正留住人才,仅有度假的资源不够的。从在海南建设总部的经验来看,教育、医疗等与总部人才息息相关的问题非常关键。关键到能够真正让总部的人才呆得稳、留得住,因此在这些关键问题上下功夫是很值得的。

    真正打造好一个能够吸引和留住人才的环境,然后就是培养或者挖掘某一行业的大师,形成一种领军人的效应,这种无形资产的价值是无可替代的,虽然见效很慢,但是巨大的效益会在几十年内慢慢显现,形成当地的文化价值。

4.对于总部经济能够“玩得转”

总部经济与时代发展休戚相关,所以发展总部经济一定要面向未来,把握技术革命带来的演进。目前最大的变革就是5G的广泛应用,一定会带来一系列的产业变化。在变化中,会不断诞生新兴的行业、企业等。三亚如果能在全国率先建立5G普及的试验区,并用5G打造一个未来生活方式的样板社区,一定可以吸引到时代最前沿的,最具创意的企业。

最后,建议三亚大力发展会展业,会展行业不仅是高端的服务业,附加价值也非常大。三亚如果能够给会展企业一些政策,三亚的会展行业一定能够蓬勃发展。很可能未来一些非常优秀的、有前景的企业总部就会诞生于三亚,诞生于会展行业。


整理:亚太数字自由贸易研究院
编辑:传播推广部 崔鹏




发布于: September 11, 2019

作者:中金鹰和平发展基金会

徐长银:美国智库作用

徐长银 CGE高级研究员、新华社世界问题研究中心研究员



一、全球智库


根据最具权威性的全球智库研究机构——美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”(TTCSP)2018年1月30日公布的《全球智库报告2017》统计,2017年,全球共有智库7815家,比2016年的6846家增加了969家;美国是拥有智库最多的国家,2017年美国共有1872家智库,比2016年增加了37家;智库数量排在第二位的是中国,2017年拥有智库512家,比2016年的435家增加了77家。

在《全球智库报告2017》的全球智库综合排名榜中,排在第一位的是美国的布鲁金斯学会,列入前十名的智库中,美国有5家,另外4家美国智库是:卡内基国际和平基金会(第三位),战略与国际研究中心(第五位),传统基金会(第八位)和兰德公司(第九位)。排在前十名的其他国家的智库分别是法国、比利时、英国和巴西,英国有两家智库进入前十名。

在全球智库综合排名百强榜中,有中国智库7家,排在最前的是中国现代国际关系研究院,在百强中排在第29位。在亚洲智库排名90强中,有27家中国智库,排在首位的中国现代国际关系研究院在90强中列为第4位。中国是智库数量最多的第二大国,但还不是智库强国,中国智库的发展还有很大的空间。

《全球智库报告》对智库排名依据的是智库综合影响力,主要有五个方面:一是提出的战略思想和政策建议被政府采纳的有多少;二是为政府输送了多少发挥重要作用的专家型官员;三是举办了多少对社会舆论产生巨大影响力的高级别研讨会;四是在社会上的知名度和对公众教育的影响力;五是在帮助政府官员调解和处理冲突方面发挥了什么作用。


二、美国智库


美国的智库对美国政府制定政策、对社会舆论的导向以及对企业的决策发挥了重要的影响。智库的作用在美国政治经济生活中已经完全不可或缺。比如,美国成立最早的布鲁金斯学会,在二战结束后,对外提出了援助欧洲的“马歇尔计划”建议,对内建议设立“国家安全委员会”,都被政府采纳。又如冷战结束后,美国传统基金会和兰德公司提出“扩大北约”、“退出反导条约”以及“建立导弹防御系统”等战略构想,都被美国政府采纳和实施。在克林顿政府时期,美国的对华政策,包括对台湾的政策,在很大程度上都是听取了传统基金会的意见和建议。美国智库十分重视对重大战略问题的前瞻性研究,及时向政府提出建议;美国政府根据形势的需要也时常向一些高端智库提出一些课题研究。

美国智库与美国政府不仅在战略研究和政策决策方面的互动十分密切,而且人员交往也十分频繁。一些智库内的知名专家纷纷进入政府担任要职,而一些政府官员在卸任后到智库或者回到智库担任研究员。这种经历了“旋转门”的专家和学者对智库的进一步发展起到了重要的深入推动作用。例如,担任过美国国务卿的亨利·基辛格、乔治·舒尔茨和马德琳·奥尔布赖特等,以及担任过总统国家安全事务助理的布热津斯基等,都曾是美国智库的知名专家和学者,或者是卸任后又回到智库继续发挥重要的影响力。

美国四年一次的总统大选是美国智库大显实力的最佳时期。参选的总统候选人一般都要到智库里挑选人员作为自己竞选班子的智囊,更重要的是吸纳智库提出的一些战略思想作为自己吸引选民的竞选纲领。智库在竞选期间也根据选民的思想动态对一些新问题进行深入研究,提出一些新的建议和研究成果。智库的作用和影响力在美国总统竞选期间可以说得到淋漓尽致的发挥。

美国智库一般都是非赢利组织,他们的资金来源主要靠财团、企业和政府的资助,也有一些社会团体和个人提供资金。美国最著名的布鲁金斯学会,创建于1916年,创建人是一个名叫罗伯特·布鲁金斯的商人和慈善家,学会初期主要从事实用性的政策研究,其总部一直设在首都华盛顿。布鲁金斯学会成立100多年来,对美国政府,尤其是对民主党政府,对美国国会都具有巨大的影响力。在组织结构上,布鲁金斯学会实行董事会负责制,董事任期为三年一届,目前董事会有80多名成员,主要由著名的企业家、银行家、专家和学者组成。其研究人员大约有200人。学会每年的经费为4000万美元,学会自己的资金来源是学会创始人罗伯特·布鲁金斯创立的专项基金、学会出版物的收入和其他一些投资收入。该学会主要得到美国东部财团的支持,洛克菲勒财团在其中起主导作用。美国一些大企业以及美国一些媒体,如《华盛顿邮报》、《纽约时报》、《时代周刊》及ABC和NBC等传媒大亨都提供资助。此外,学会还从为政府官员提供咨询会议收取高额费用。

美国智库一般都强调自己是“非营利的、独立的和无党派的”色彩,提供“不带任何意识形态色彩”的思想,充当学术界与公众政策之间的桥梁,向决策者提供最新信息,向公众提供有深度的分析和观点。但是事实是,智库背后提供资助的财团和大企业,出于自身的利益或为了获取更大利益的需要,常常通过智库发表调研报告,影响社会舆论,左右政府决策以实现自己的利益。简单地举例来说,得到东部财团支持的智库往往主张美国加强跨大西洋经贸关系,而西部财团支持的智库则强调跨太平洋经贸关系。智库资金来源直接影响它们的研究倾向,这是美国智库不可跨越的弊端。


原文刊登在中金鹰和平发展基金会《2018亚太公共安全论坛》论文集。

2019年3月13日作者同意在CGE媒体转载。



个人简介

徐长银,新华社高级编辑。现任华语智库执行理事长,新华社世界问题研究中心研究员,中信改革发展研究基金会高级研究员,中国政策科学研究会国家安全政策委员会学术部主任、副秘书长、高级研究员。曾担任新华社常驻美国华盛顿记者,新华社参编部副主任,《参考消息》报社副总编辑、总经理,中国报业协会书记处书记。



发布于: March 19, 2019

作者:中金鹰和平发展基金会

“一带一路”与私人安保对中国海外利益的保护——以中亚地区为视角

作者简介:张杰,法学博士,中国人民公安大学教授,主要研究中亚地区非传统安全问题、海外安全保护、反恐国际合作、公安外国人管理等问题。


文章来源:《上海对外经贸大学学报》,2017年01期。



摘要:人类进入了主权国家关注人类安全的时代。人们更加关注安全以及安全获得的方式。中国走出去的企业与公民亦是如此。不论海外利益和公民安全处于多么深重的危险境地,仅分析他们所处的危险程度是不够的,务必回归到动用强力手段切实保护安全的方法和路径问题的探讨上。挖掘并利用一带一路主要国家的私人安保资源,这是保护中国在中亚地区利益和公民安全的重要方法之一。安南曾呼吁的“免于恐惧的诉求”的最好方法是预防。预防犯罪重于打击犯罪,目前,预防途径更加多元化。外交保护、领事保护、执法保护已不能穷尽全部途径。海外私人武装安保作为次于国家垄断的武装力量的非国家行为,将预防起点再度前移,成效价值必将凸显。


关键词:一带一路;私人安保;中亚;国际合作


一带一路的核心要地中亚国家的安全焦虑


个人、企业、国家、地区组织等行为体都可能对安全问题产生焦虑。中亚地区作为一带一路的地缘要地,安全焦虑正在上升。焦虑主要来自于对安全度的不确定性和安全风险控制的不确定性。


威胁安全的因素在空间和时间上交错并叠加,例如对地缘安全及其维护安全的能力缺乏信心、各国安保内驱力发动节奏的不一致导致的安全体系结构性失衡或安保合作失效和不足等,这些加重了上述两个层次的不确定性。


(一)中亚是各种威胁安全的恐怖组织潜藏多年的核心地区

对中亚国家威胁最大的组织“乌伊运”早在2000年就进入该地区,在塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦及乌兹别克斯坦长期活动。历史上看,泊居西亚的东突泛伊斯兰主义分子在20世纪70年代后逐渐向欧洲、美洲扩散,随后在中亚地区活跃起来。2010年中亚国家发生的一些恐怖事件被认定为与“乌伊运”有关。2011年该组织在塔吉克斯坦制造了多起恐怖事件,尤其是自杀式爆炸事件。它还和基地组织、伊斯兰解放党、“突厥伊斯兰运动”在吉尔吉斯斯坦的费尔干纳谷地加紧活动着,试图制造爆炸事件。


2015年8月乌伊运的分支“伊斯兰吉哈德联盟”宣布他们要继续和“不信”之人进行武装斗争,其成员主要由中亚人构成,包括乌兹别克、吉尔吉斯、塔吉克、土库曼、哈萨克和其他突厥人。他们最近主要在巴基斯坦活动。“伊扎布特”1990年代开始在乌兹别克斯坦费尔干纳盆地、吉尔吉斯斯坦南部贾拉拉巴德州、奥什州、巴特肯州以及塔吉克斯坦北部和首都杜尚别活动,卡拉苏市还被当作“伊扎布特”核心人物的活动点;哈萨克斯坦南部向中国输送天然气管道的途径之地奇姆肯特州早已成为其活动中心。2012年以来它变得更加活跃,比较有代表性的组织是哈里发战士,暴恐袭击、自杀式袭击案件增多,且不惧强力部门,把目标对准警察和权力机关。


同时,自2011年起,一些新的恐怖组织也开始在中亚地区活跃起来,如“吉尔吉斯斯坦社会”、“哈里发战士”、“乌兹别克斯坦伊斯兰圣战组织”等,其中,宗教极端组织“伊斯兰圣战联盟”在吉尔吉斯斯坦南部地区较活跃;2011年初,该国破获的恐怖组织“吉尔吉斯斯坦社会”自2010年下半年到2011年初策划实施了一系列恐怖活动。2011年1月、3月吉尔吉斯斯坦发生了两次爆炸式的自杀袭击。


(二)中亚地区的恐怖主义的现实威胁与潜在的不确定性的威胁

中亚地区是否存在恐怖主义的现实威胁?正如吉尔吉斯斯坦前反恐中心领导图鲁斯贝克所指出的,在集体安全条约国和上合组织成员国地缘内活动的共有50个恐怖组织,同时维吾尔族在中亚的活动在升温。但总的说来,中亚各国国内恐怖主义活动尚未发展到多得可怕的地步,恐怖组织的活动能力是有限的。其中,以吉尔吉斯斯坦为例,2014年有17个被认定的恐怖组织,他们的规模都不算大。许多恐怖组织的活动方式停留在尝试宣告自己的想法以引起社会恐慌的阶段。尽管现实威胁不那么突出,但不能忽视中亚地区潜在的不确定性的危险因素正在发酵,中亚地缘安全形势呈现出周边动荡且极端主义因素向自身蔓延之趋势。


第一,中亚地区恐怖组织和极端组织发展形势受国际影响很大且正在呈现出增强的趋势。中亚国家面临的外部危机不应忽视,但一些国家内部面临的威胁,恐怕比外部更严重。2014年IS(伊斯兰国)成员曾发出威胁,要在俄罗斯高加索引发战争,也正是这伙人正加紧在中亚地区的活动。正如社会基金会“真正政治家”主席谢立科·别尔帝巴伊所言,所有迹象表明这一苗头的存在和形成。11伊斯兰国已决定拨款7000万美元在中亚开辟第二战线,主要地点是吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的结合部。若中亚国家不加强安全措施,极端主义终将对中亚五国构成威胁。2015年7月16日吉尔吉斯比什凯克市发生了抓捕伊斯兰国成员的行动,4名警察受伤,打死4名匪徒,7人被捕。恐怖分子欲在坎特机场和广场上趁人们祈祷的时候发动恐怖袭击。


第二,中亚地区的移民活动和自由的网络空间为极端主义思想意识的广泛传播提供了条件。移民活动加之网络工具,扩大了某一思想的地理传播广度和速度。移民活动使新移民在新的地理环境中所接触到的事物,借用网络途径很快地传播给地理不相邻的群体。2015年独联体反恐中心数据显示有1500人因与恐怖主义活动有关而被通缉,其中2/3人员是独联体各国的移民。20世纪90年代以来,高加索反恐的成功经验中,人们更看重的是武装力量、战术、技术装备,而今天这些因素对反恐行动只是一种补充。互联网上的极端分子越来越像经验丰富的心理学家,他们精于操纵人们的思想意识。许多受到影响的人受到过高等教育。国家面对的是智力型恐怖分子群体,2014年资料显示,吉尔吉斯斯坦抓获的极端组织的成员均是受过高等教育的国家机关的工作人员或本国大学生。暴恐分子变成了高学历者,反恐形势变成了谁的智慧占上风,谁就占据主动的局面。


第三,中亚周边地区的高压反恐行动客观上可能使危险因素被推向中亚腹地及与之相邻的南亚地区。脆弱的中亚国家是一个极易受周边安全形势影响并正在发生危险变化的地区。从犯罪学原理讲,犯罪不会因被打击而消失,而会转移到控制力薄弱之地。首先看一看中亚周边不安全形势的客观状况。高加索地区、巴基斯坦、阿富汗地区新的恐怖组织和极端组织在“新丝路经济带”辐射的核心地区中亚至南亚的新月弧形地带活动频繁。阿富汗的乌鲁兹甘省警察局两任局长在恐怖袭击中丧生。这显示出该地区安全的脆弱性和对中亚国家构成威胁的客观现实。


这给一带一路的地缘安全带来潜在威胁。在上述这种客观形势下,中亚地区周边国家的高压反恐政策在考验着中亚国家的能力。


(三)中亚地区抵御和防范安全风险的控制能力存在较大不确定性

中亚国家内部政治与社会秩序不稳定,其脆弱的自我保护能力放大了不稳定性。其反恐武装力量有限,执法能力和战斗力孱弱。现有的反恐力量水平是不能应付突发事件的。虽然中亚国家的反恐演习每年至少举行一次,但依然不够。吉尔吉斯斯坦5年前发生的政权更迭、社会冲突、哈萨克斯坦阿拉木图近年突发的的示威活动引发的骚乱、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦交火事件等,给人们留下深刻担忧,这暴露出中亚内部的脆弱性和自顾不暇的状态。其在维护跨境油气管线安全、治理非传统安全的力量方面更是薄弱,尤其中亚国家管理能力和国家上层领导思维存在一定的局限性。


即便是中立国土库曼斯坦,也受到安全困扰。正如吉尔吉斯斯坦反恐中心将军伊曼库洛夫所言,标志性的地点和行动都是安全受到挑战的对象,因为它们比其他对象更易成为恐怖组织攻击的目标,并且一旦成功,这些行动很有可能成为其他恐怖组织采取行动的模仿榜样。土库曼斯坦极易成为恐怖袭击的标志性目标被认为是因为它蕴藏着丰富的天然气,其存储量占世界第四位,同时还有大量尚未开采的能源矿藏,这对需要活动资金的恐怖组织来说具有很大的吸引力。然而,该国武装力量薄弱,军队改革后,军人从200万下降到50万。国家丰富的能源储量与脆弱的反恐能力、不高的武装保护水平以及缺失的边境自然屏障形成鲜明的对比。此外,这个国家有着比较复杂的情况,在能源矿藏之地玛丽斯基州附近的居民主要是逊尼派穆斯林,而这一带地理上恰好是中国“三油一气”能源设施管线的途经地。


从国际环境看,各方对中亚地区威胁安全的风险源、风险度、安保效力的不可预知性加深。联合国报告显示中亚地区的贩毒问题比以往更加严重,与阿富汗接壤 1400公里的阿塔边线成为贩毒热线,而塔吉克斯坦对武装贩毒组织的有限防守能力使该地有陷入拉美化(产毒中心和运毒通道)的风险。


因此,不难看出,整个中亚地区处于一种复杂庞大的不容乐观的非传统安全阴霾形势的笼罩中,这既不同于非洲的显性而外在的安全风险,也不同于中东地区的激烈冲突的可视的安全风险,中亚地区的安全风险更具潜伏性和不确定性。这导致地区国家和周边国家及其强力机构最近几年处于安全焦虑症中。因此,客观上处于这一地缘的各方主体应寻找更多元化的安保路径。



中亚国家的私人安保业发展状况调查



(一)中亚国家内部发展为安保机制的构建提供了可能

第一,中亚国家安保后备人才资源充足。哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦等在朝着精简警察编制的方向发展,因而被辞或退休人员越来越多,但他们并未失业,很多人在他国获得了在私人安保公司就业的机会。


第二,中亚各国不断寻求能源资源对外市场的多样化和新基础设施项目的投资,私人保安服务需求量大增。尤其哈萨克斯坦有望以本国雄厚的安保资源获得2014年对阿富汗维和力量的补充;塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦为了向巴基斯坦出口电力能源而迫切需要保护途经阿富汗的交通运输安全;乌兹别克斯坦对中国投资兴建的铁路也有提供私人安保服务的计划。


当然,成熟的安保机制是建立在完善的法律基础之上的。中亚法制社会需要不断修善瑕疵,使法规更透明化,减少执法机构的腐败,提高职业化。当前对私人武装安保公司行业透明度之监督的缺失是全球性的。在与国际组织合作上可考虑赞同关于私营军保公司遵守国际人道主义法的蒙特勒文件,并参加不久前建立的联合国私营军保公司的政府联合调解机制,以避免西方安保公司过去10年向伊拉克和阿富汗提供援助和安保的鲁莽之举。


(二)中亚国家私人安保企业的恢复与发展

苏联解体后,中亚各国私人安保企业逐步恢复,除土库曼斯坦外,都有私有安保公司,它们或在本国注册,或在美欧注册。中亚私人安保公司从雏形到逐步形成的过程中受到了来自反对派出于自身安保需要而建立私人武装力量的影响。例如,塔吉克斯坦反对派在伊拉克和阿富汗的支持下建立了自己的武装护卫力量。众所周知,吉尔吉斯斯坦反对派地方官势力的积累便依靠了私人武装力量。随着中亚国家独立后形势逐步稳定,私人安保公司逐步向商业化方向发展。为使私人安保服务更具国际水准,中亚国家将未注册安保公司亦纳入管理范围,以缩小影子市场,促进其在国际安保行业市场的竞争力,提高其为跨国公司服务的效力和灵活性,并缩减开支。


截至2012年哈萨克斯坦正式注册的安保公司约7000家,安保人员77500名。有两家大型国有安保公司员工达21500名。哈萨克铁路公司聘雇的铁路武装军保公司为其派遣了14000名安保人员;民企哈萨克斯坦国家石油天然气公司不仅下辖一个拥有7500名员工的“谢幕谢尔·谢克尤利”安保公司,还拥有1667名专职安保员,他们在214个油气管线站点专司安全巡线任务。在大型安保公司倡议下该国于2002年成立的安保协会,有时与内务部共研新法,并与国际事务、国防和安全事务委员会、检察院合作,以开拓吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦及俄罗斯的国际安保市场,并定期开展射击实践研讨会、IFS2I咨询会等等。


吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦独立于国家职能部门的私有小规模非武装或武装力量也逐步出现。吉尔吉斯斯坦350家在册的安保公司中有50家较为活跃,基本满足了加油站、连锁超市等特定对象的安保需求。该国的私人安保发展优势显著,安保人员后备力量充足,社会对商业性安保公司的信任度高于对政府强力部门的信誉度。由于腐败现象严重,吉尔吉斯在国家处于政权动荡交替的十余年间,街头抗议频发,社会对警察的信任度急剧下降。2010年政权更迭后因内务部门曾因不能有效发挥作用而被精简,大量的退役军人或离退休警察有了用武之地,他们成为私人安保公司的不二人选,构成保安队伍的中坚力量。2005年3月和2010年4月两次政权更迭,使之逐步在全国范围建成了社区安保自愿队,成员大多来自警察局退役人员。当时,这些人组成不属于任何政权管辖的自愿队,作为首都比什凯克和全国的治安员,在总统巴基耶夫政府倒台后帮助执法机关和安全机关抵制住了大规模的纵火和抢劫活动。因此更多的人和企业为保护自己的财产,都向私人安保企业寻求帮助,侦破案件,这一现象已不足为奇。吉尔吉斯斯坦内务部数据表明,该国大约有400多家私人安保公司,持有武器许可证的安保服务公司约30家(它们全年都在担任安保任务)。


近年,比什凯克最富实力的13家公司是安保委员会成员,它们和警察代表定期举行会晤活动,以便讨论与安保有关的问题。这促进了私人安保市场替代和承担了一部分警务职能。私人安保公司代表除与内务部干部会晤外,和国家机构就安保事务的合作还不多。吉尔吉斯斯坦私人安保公司巴拉库达的执行主任弗拉基米尔·贝萨拉波夫认为,警察把私人安保公司视为竞争者,因为警察向社会机构和各种民企提供的安保活动也是有偿服务。


然而,如前所述,私人企业提供了更好的、更职业的安保服务,使得内务部门的安保服务显得逊色。吉尔吉斯斯坦的警察腐败,用奥穆尔贝克·苏瓦纳里业夫(总统巴基耶夫当政时期的内务部部长)的话来说:“警察丧失了社会信誉度,护法机关更擅长为国家领导和其它高级政治活动做安保,而它保护公民的功能正在被弱化。垄断资源使他们懈怠,从而使岗位技能达不到安全保护职业标准,达不到安保公司商业化的高水准要求。”很多比什凯克市的公民认为,护法机关人员利用职务之便获取私利的行为,使其变得不适合从事与保障公民安全事务有关的工作。而这刺激和推动了该国私人安保业的发展。如贝萨拉波夫建立的私人安保公司从30人发展到200人,他们为包括可口可乐公司在内的国际公司、组织提供安保服务。


塔吉克斯坦的私人安保业则是另一番景象。该国长期武装冲突遗留了大量武装力量和富有斗经验的无业者,1992~1997年内战残余势力建成了最大的地下私人安保服务市场。随着水电出口预期的增长,途经阿富汗电气线路的安保需求将增加,这将刺激塔私人安保市场的发展。乌兹别克斯坦政府为提升安保企业市场竞争力,允许其使用监控工具,私人安保对象非常广泛,包括国家机关、大学、工业设施等。一些安保公司还和国外合作,为运输系统、铁路、燃气管道和金融机构提供海外安全保护。


综上所述,中亚国家的安保资源是比较丰富的,在中国一带一路战略推动之际,其商业安保资源必将进入中企的视野,因此,对中亚国家安保业将步入黄金发展期的判断也不是没有根据的。



中亚国家私人安保领域的法律规范及其启示



中亚国家允许私人安保公司在特定时期履行国家职能。因执法部门高度腐败,大公司、能源设施企业认为私人安保公司比执法部门更好用。安保市场发展之快,使中亚各国都来不及完善法律制度。


在私人安保领域法制建设比较成熟的国家是哈萨克斯坦,其与俄罗斯的相关法律又有很大的相似性。哈萨克斯坦关于私人安保任务的法律解释为:保护生命、健康,也保护自然人和法人的财产免遭侵犯,保护对象包括自然人、公民的权力和自由以及个人、社会、国家的重要利益,并强调保护活动建立在宪法原则基础上。哈萨克斯坦和俄罗斯私人安保法律有相似之处。它规定禁止外国安保机构在哈领土从事安保业务,即禁止外国人和无国籍的人在本国进行任何种类的安保活动,他们不能成立私人安保机构和私营保安信托管理组织,并禁止建立个人企业和法人所属的保护分支机构。可见,哈萨克斯坦的法律对外国的法人和自然人参与私人安保活动的规定相对更为严苛。


目前,哈萨克斯坦具有安保职能的主体包括哈内务部的专门安保机构、私人保护组织、私人安保人员、私人企业和法人所属的安保机构、国家机关的部门安保机构这五类。其中,第一类是哈萨克斯坦内务机关所属的专门安保机构,其安保活动特点如下:一是主要保护属于国家保护范畴的标的物,如国家重要设施,即便国家法律未预先规定保护问题,也可以受内务机关专门保护机构的例外保护;二是其保护的对象是由哈萨克国家政府所确定的,包括秩序的保护和对象的保护;三是它有权与法人和自然人(客户)在签署条约协议的基础上实施保护行为。第二、三、四类是私人安保公司,它们和国家机关之间的关系,一是它们从事保护活动的主体机关有责任义务对国家机关在履行公职时进行保护;二是它们有责任履行国家机关公务人员依法对它们提出的要求,包括暂时交出武器,以便使其完成必要的法律允许的搜查、侦查等活动。第五类是指作为国家机关的组成部分、非法人性质的安保机构,主要完成国家立法规定的任务。


哈萨克斯坦私人安保公司的法律地位明确,被认定为是给予自然人生命健康和财产安全的一种商业性组织。私人保护组织有权进行其他企业活动,但其职责必须是政府确定的。


根据立法,安保活动是要获得法律许可的,公民(个人企业)和法人没有取得安保许可是不能从事安保活动的。内务机关从事专门的安保活动则不需要许可。 哈萨克斯坦法律基础相对完备,2000年起就建立了安保法律基础,颁布了《安保活动法》。2010年底哈总统纳扎尔巴耶夫签署了关于禁止安保人员携带远程武器以防止对无辜人群造成意外伤害的法律规定。同年,国家对安保公司的活动有了更加严格和规范的管理,其中对武器的规格进行了限定。这表明安保公司的功能重在防,而非在攻击和打击,更不是反击。反击和打击的责任和功能属于国家强力部门。阿斯塔纳模式因在私营安保服务市场发展中最显活力和积极性而被多数中亚国家追随。


近年吉尔吉斯斯坦的相关立法主要参考俄罗斯法律,模仿哈萨克斯坦模式,规范私人安保活动。1996年出台的《关于私人侦探和安保服务法》被修订后,纳入了大量关于武器使用、私人安保公司对员工生命保障、医疗保险等方面的严格规定。该国私人安保企业要在国家内务部许可的前提下活动。


塔吉克斯坦1998年出台了旨在降低犯罪率的《搜查活动法》,其中提到为防范犯罪而创建私人保安服务是合法的。2002年对此法进行了修正。据说2011年该国研究了相关立法,但未见公开。


乌兹别克斯坦也未见公开的有关私人安保公司的法律约束,该国私人安保公司相关事务受内务部监管,成立须获国家许可。该国部长办公室决议《关于整顿在乌兹别克斯坦的安保活动秩序的措施》中提到,2014年1月24日的16号决议禁止其他法人和自然人在本国对非国家组织和个人从事安全保障的活动。可见,该国禁止私人安保业的发展,防止保护人权、自由和法人、自然人的法律利益的无序化。以前各类私人安保公司的功能,如今已被该国内务部履行和替代。内务部可以向私人、非国家企业提供有偿服务。



中国在上海合作组织框架内调动各国安保资源、提升海外利益安全保护效能



2016年正值上海合作组织成立15周年之际,中国可以依托上海合作组织建立地区反恐机构,建立联合安保机制,以加强跨境油气管线安保事业。中亚地区经济发展亟需在区域组织介入下构建更成熟和务实的安全保护机制。因此,建议在如下空间内有所行动:


(一)建立上合组织框架内的安保主管部门会晤机制

目前,上合组织的会晤机制,也叫会议机制。这些机制的共同点,一是签订重要的协议或公约;二是作为决策层的会晤机制是上合组织活动的主要方式,它促进了成员国就各领域的事务在双边、多边组织的基础上,对法律、行动等进行完善,加速了目标的实现,带动了上合组织各领域合作深入下去,践行“上海精神”,满足了成立之时“安全维护”之初心。例如,2009年举行的会晤表现出了各方合作意愿在努力朝着行动层面落实。其中执法部门的重要会晤机制——2009年建立的公安内务部长会议机制(签署了《公安内务部长联合声明》),达成了诸多以“打击跨国犯罪、反洗钱以及保障石油和天然气管道安全”等问题为主的决议。会晤机制的内涵和外延可以根据地区发展的需要逐步完善化、务实化和具体化。因此,就各成员国安保业主管机关的会晤机制也应该得到关注和建立。


(二)建立以项目为中心的联合安保机制

除会晤机制外,上合组织还需要有行动机制,尤其建议建立以项目为中心的联合安保行动机制。目前上合组织的安保机制主要是针对大型活动的安保,如北京奥运会、俄罗斯索契冬运会、上合组织塔什干峰会、欧洲安全与合作组织阿斯塔纳峰会、2010年上海世博会、广州亚运会和阿拉木图亚冬奥会等,形成了就活动筹备和举行期间24小时全监控的快速反应机制,这均得益于成员国警务机构在信息情报层面给予相互支持。深层次的行动机制,应从监控行动机制逐步朝着以项目为中心发展,建立常态化的项目安保机制,且首要安保标的可放在上合组织地缘的核心目标——跨国能源设施的安全保护上。


目前我国走出去的企业、项目不断增多,海外安保一般由各跨国公司自己开展,但是安保水平参差不齐,且一些跨境安保问题不是企业自身所能解决的。比如,管线和设施跨越两国或三国时,安全保护必须求助第三国提供帮助,而企业是无法克服跨国协调所遇到的一些阻碍因素的。例如,当哈萨克斯坦境内的管线跨越第三国边境时,需要第三国给予支持和帮助,此时作为中哈两国合资的企业,若以其企业身份向第三国的政府职能部门出面协调,无论以其资源还是能力,都极为有限,这就非常需要中国政府的国际合作资源,从官方渠道开展协调,这也符合国际交往的规则。因此为维护地区共同利益,中国可以依托上合组织,与各个成员国政府间建立协调机制,为跨国企业而与有关国家职能部门建立协作关系,并将这种关系进行常态化和制度化,最终建立安保联合行动机制,以保护跨越多国的能源管线、设施、工程的安全。


建立项目安保机制,其意义在于:第一,这种在地区组织框架内建立的安保行动机制,可以帮助跨国企业与第三国政府部门进行跨国协调,减少企业不必要的成本,使企业免于陷入不擅长的领域,全身心投入市场竞争中,而政府发挥其应有的职能,扮演它善于扮演的角色。第二,从发展项目安保入手,可以规避目前中亚国家立法上限制跨国安保公司发展的客观情况。第三,更重要的是为今后更多元的经济体走出去建立安全保障机制。目前,走向中亚的中国企业主要是国企、央企、大型企业,今后可能更多的是中小企业、民企和私企,它们的自我安保能力和资源更加弱小。第四,一带一路地区安全维护的使命需要落地。为跨国企业建立联动安保机制,是这一使命软着陆的良好契机。众所周知,维护安全是上合组织成立的初衷和存在下去的源动力,而推动上合组织进程的另一动力是以能源合作为重要内涵的经济合作。一直以来,“经济、安全”犹如两个车轮推动上合组织运行。今天随着“一带一路”战略的推进,构建以项目为中心的联合安保行动机制,必将联结两大核心要务的车轮,最优地激发上合组织这架马车的生命力,从实质意义上维护上合组织的平衡。


中国依托上合组织关注和落实境外利益安保事务的进程已悄然开始。2009年上合组织公安内务部长会议签署的《关于合作保障上合组织成员国境内石油和天然气管道安全的决议》和2010年国务院批准加入的《上合组织执法安全合作部级联席会议制度》均为安保机制的构建奠定了基础。同时上合组织与集体安全条约组织以及联合国联合谱写共同安全的空间是广阔的。


(三)建议在上合组织成立 15 周年之际,中方提出“建立上海合组织框架内的安保协会”的倡议

所提的“安保协会”旨在建立驻在国相关职能部门与跨国企业沟通的桥梁,满足符合跨国企业营业性质的商业安保与人员安保的需要,进行国际专业化的安全危机管理指导,提升本地区跨国企业应对危情的能力,以及给跨国企业提供通告、信息汇报、决策和规划安排的科学合理的建议。建立国际警务和安保机制的合作通道,将诸如绑架、抢劫、暴恐等事件由于企业自行处理而导致人质被害的风险降至最低。当然,上合组织的安保协会可以根据实际危险程度给警务合作部门提供咨询建议,使上合组织成员国的强力部门能准确及时启动相应级别的警务安保和商业安保的实际对策。表1给出了一些操作上的建议:

总之,中国应当促进中亚国家安保领域的发展,促使其安保市场更趋成熟,以便尽快满足不断走出去的中国企业和公民开展跨国经济活动的需要。中亚国家的大部分私人安保业务都置于内政部门的监管之下,如乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦等。中国国际警务合作可以倚重这一政治资源,加强与它们在安保领域的合作,使安全保护合作的途径日趋多元化。



图文来源:中亚新视野

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发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

中巴经济走廊沿线恐怖威胁分析及对策
作者:梅建明


海南公共安全研究院首席研究员、上海政法学院教授



一、中巴经济走廊线路规划

随着习近平主席的巴基斯坦访问,460亿美元的中巴经济走廊项目对于致力于实现“亚洲之虎”梦的巴基斯坦意义重大。目前,以新疆喀什为起点,以俾路支省的瓜达尔港为终点的大方向已经确定,在平衡国内各方利益和中方的催促下,巴政府提出了“多线方案”,即:除“东线”、“西线”外,增加了白沙瓦(Peshawar,KP省)至拉合尔(Lahore, 旁遮普省)和瓜达尔港(Gwader,俾路支省)至苏库尔(Sukkur,信德省)的线路。

 

中巴经济走廊东线方案

 

中巴经济走廊的“东线”方案规划为:以我国新疆喀什为起点,经过帕米尔高原上的红旗拉普山口到达巴基斯坦境内,从喀喇昆仑公路(Karakoram Highway,吉尔吉特-伯尔蒂斯坦)的曼瑟拉(Mansehra,KP省),经伊斯兰堡首都区(Islamabad)进旁遮普省(Punjab),过拉合尔(Lahore,旁遮普省)至木尔坦(Multan,旁遮普省),然后沿木尔坦-海德拉巴和海德拉巴-卡拉奇(Karachi,信德省)M-9高速公路前进,最后沿卡拉奇至瓜达尔的沿海高速N-10到达瓜达尔港。

 

中巴经济走廊西线方案

 

中巴经济走廊的“西线”方案规划为以我国新疆喀什为起点,经过帕米尔高原上的红旗拉普山口到达巴基斯坦境内,沿喀喇昆仑公路入吉尔吉特-伯尔蒂斯坦(Gilgit-Baltistan)境内,过阿伯塔巴德(Abbotabad,KP省)后,经米扬瓦利(Mianwali,旁遮普省)、巴奴(Bannu,KP省)等地到达德拉伊斯梅尔汗(Dera Ismail Khan,FATA)、出德拉伊斯梅尔汗入俾路支省境内,经佐布(Zhob,俾路支省)、奎塔(Quetta,俾路支省)、胡兹达尔(Khuzdar,俾路支省)和本杰古尔(Panjgur,俾路支省)等地,最后到达瓜达尔港。


二、中巴经济走廊沿线恐怖活动风险分析

巴基斯坦位于南亚次大陆西北部,南濒阿拉伯海,北枕喀喇昆仑山和喜马拉雅山,东、北、西三面分别与印度、中国、阿富汗和伊朗接壤。长期以来,恐怖活动是影响巴基斯坦国家安全与社会治安的重要威胁。通过GTD数据库(全球恐怖主义数据库),梳理1970-2015年中巴经济走廊“东线”与“西线”沿线各省发生恐怖袭击数量,可以看出中巴经济走廊建设的恐怖活动风险令人堪忧。

 

吉尔吉特—伯尔蒂斯坦地区

吉尔吉特—伯尔蒂斯坦地区是巴基斯坦最北的地区,位于巴控的克什米尔北部。面积72,496平方公里,首府为吉尔吉特。西与巴基斯坦KP省相邻,北与阿富汗的瓦罕走廊接壤,向东和东北接中国新疆地区,西南为自由克什米尔,向东南则为印度管辖的查谟-克什米尔邦。吉尔吉特—伯尔蒂斯坦大多为山地,在中巴经济走廊建设中吉尔吉特是重要的交通要塞,其境内的喀喇昆仑公路是中国新疆地区连接巴基斯坦境内的重要通道。吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区由于多高山,恐怖袭击次数在巴基斯坦全国来说并不算高,1991-2015年间共发生43起恐怖袭击,24起发生在吉尔吉特地区。值得注意的是2013年6月23日针对我国登山爱好者的恐怖袭击,发生在吉尔吉特地区南伽峰山脚下,造成2名中国公民遇难,1名获救。

 

境内主要恐怖组织:吉尔吉特地处巴基斯坦控制的克什米尔地区,作为传统丝绸之路上的一段,频繁的物资交换发展了当地的经济。但是同样交易频繁的是各式的武器,尽管巴政府在此设有大量检查站,然而在吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区包括AK-47和火箭发射器在内的武器很容易获得,加之地理海拔较高且多山地,在该地区恐怖分子常常停留和设立训练营。从统计数据看,宣称对该地袭击负责的组织有:简戈维军1起,真主旅1起,巴塔1起,什叶派恐怖组织1起,逊尼派恐怖组织2起,如表2所示。坐拥南迦帕尔巴特峰的吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区每年吸引无数登山客慕名而来,根据统计来看,每年达到4月和8月较其他月份高发,此时为旅游旺季,时有发生的恐怖袭击主要是针对外国人,通过对外国人发动了恐怖袭击,引起国际上的舆论压力,迫使巴基斯坦政府同恐怖组织和谈。当前在中巴经济走廊建设的进程中,该地恐怖分子针对中方项目的袭击,具有使组织威胁力量扩大化的作用。

 

中资项目面临的恐怖威胁:吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区是中巴经济走廊的必经之地,是重要的交通要塞。目前在该地区的中方项目分布如图5 所示,主要是交通设施的构建包括高速公路和铁路,以及光缆通道的建设[9]。因此,在此处停留或训练的恐怖组织为了给巴基斯坦带来压力,会选择对这些工程进行袭击。从历史统计看,该地区袭击方式有:武装袭击(18起),爆炸袭击(12起),暗杀(6起),劫持人质(6起)。因此该地区的中资项目面临的恐怖分子武装袭击与爆炸袭击的风险较高。

 

“西线”三地的恐怖威胁评估

中巴经济走廊“西线”是连接新疆喀什和瓜达尔港的最短线路,途经包括KP省、FATA和俾路支省在内的三个地区。所在地虽然地区资源丰富,但经济发展落后,公共设施不完善,且位于阿富汗与巴基斯坦“杜兰德线”的节点,恐怖袭击频发。自1970-2015年45年间,“西线”三地共发生恐怖袭击8715起,约占巴基斯坦全国发案量的70%,因此中巴经济走廊“西线”三地的恐怖威胁态势严峻。

 

塔利班的大本营—KP省 

KP省(开伯尔-普赫图赫瓦省),原名为西北边境省,是巴基斯坦西北部最小的省,主要民族为普什图族,占巴基斯坦人口的11%。巴基斯坦大部分部落分布于KP省与阿富汗边境一带,该地不实行巴基斯坦的法律,部落事务由族人按照传统习惯和方式自主决定,各部落有自己的武装,维持本部落的治安。KP省南部干燥多岩石,北部森林密布,著名的开伯尔山口连接着阿富汗。

1970-2015年间恐怖袭击统计: 根据GTD数据库的统计,KP省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件3604起,2013年全年发案779起为近年来的峰值,2013年到2015年恐怖袭击呈下降趋势。KP省境内受恐怖袭击最严重的为KP省首府白沙瓦(Peshawar),45年间共发生恐怖袭击737起,其余发生恐怖活动较多的地区为巴奴(Bannu,167起),贾姆若德(Jamrud,153起),巴拉(Bara,148起)和汉沽(Hangu,126起)。案发多集中于KP省东部,以白沙瓦为中心,北部地区较南部形势更为严峻。

 

境内主要恐怖组织:KP省作为恐怖组织塔利班的大本营,是恐怖分子进行训练的主要场所省内主要的恐怖威胁来自由普什图族占多数的巴基斯坦塔利班(简称巴塔,517起)及其分支武装包括真主旅,自由人党等,此外还有效忠于“基地”组织的简戈维军和圣战者运动,各恐怖组织在KP省的袭击活动 如表 所示。巴基斯坦塔利班在KP省崎岖的山区中有自己的避难所,在城市发动地面战斗,武装骚扰,利用炸弹袭击进行恐怖活动。人员组成主要由KP省普什图族人和少量的旁遮普人构成,此外值得关注的是,巴基斯坦塔利班组织内有一定比例的“外籍”圣战士,包括来自新疆、车臣等地的恐怖分子。在其领导人毛拉·法兹鲁拉的带领下,巴基斯坦塔利班是KP省恐怖威胁的主要风险来源。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦KP省的投资项目涉及1个水电站项目、2个公路项目、2个铁路项目以及1个跨境光缆项目,以上项目大多属于工程量大,工期长的投资项目。

 

极端分子桥头堡—FATA

巴基斯坦FATA地区,全称为“联邦直辖部落地区”,位于巴基斯坦西北部,西边与阿富汗接壤。FATA隶属于联邦行政分支,由总统直接独立管理,且不受联邦立法和司法分支管辖。FATA共分为七个部落地区,分别为巴焦尔、默赫曼德、开伯尔、奥拉克扎、库拉姆、北瓦济里斯坦和南瓦济里斯坦。境内多山区,白山山脉坐落于FATA与阿富汗之间,当地绝大多数是与相邻的KP省主体居民以及阿富汗主体民族相同的普什图人[15]。高度的部落自治使包括塔利班和基地在内的各类恐怖组织盘踞于此,是极端分子发动恐怖袭击的桥头堡。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:根据GTD数据库的统计,FATA地区自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件2072起,2012年全年发案360起为近年来的峰值。FATA地区恐怖活动频发的地区为开伯尔特区(Khyber district)累计发生恐怖袭击214起,其余恐怖分子活跃的地区分别为默赫曼德部落区(Mohmand district,131起),巴焦尔地区 (Bajaur district,118起),北瓦济里斯坦的米兰·沙阿(Miran Shah,106起),奥拉克兹区(Orakzai district,81起),库拉姆区(Kurram district,78起),恐怖袭击沿阿巴边境分布,北部部落地区袭击较南部更为多发。

 

境内主要恐怖组织:FATA地区作为极端分子的桥头堡,因其位于阿巴“黑洞”杜兰德线上,境内聚集着包括塔利班、基地组织、ISIS等各类恐怖组织。巴基斯坦塔利班是该地活跃的主要恐怖组织,其成员混于部落人群,很难与本地部落成员区分开,加之部落地区成年男子均配有枪支和武器,恐怖袭击频发。该组织通过制造恐怖袭击,达到要挟巴政府废除FATA地区的所有军事检查站,释放该组织成员的目的。“基地”组织也藏身于该地,是FATA境内各类极端组织的调解人,在其头目本·拉登在巴基斯坦境内被美军“斩首行动”消灭后,包括其新头目扎瓦赫里在内的核心层目前安身于FATA境内,策划在巴基斯坦重建“圣战”。此外ISIS也试图渗入到该地的极端组织中,扩大其在巴基斯坦的影响。

 

中资项目面临的恐怖威胁:FATA地区由于高度的部落自治,目前中巴经济走廊在该地区主要为铁路和高速公路项目,且部落内部认为走廊项目的建设是在削弱当地的自治权利,反对声较高。对于现有中资项目来说,存在的主要威胁来自巴基斯坦塔利班,在该地区其主要的袭击手段为炸弹袭击与武装侵扰。根据SATP网站数据显示,仅2016年FATA地区就发生炸弹袭击事件38起,共造成84人死亡,152人受伤,其中有3起人体炸弹的自杀式袭击,造成55人死亡,90人受伤,因此应加强针对项目遭遇炸弹袭击和武装袭击的安保。目前塔利班、“基地”组织、ISIS等势力纷纷在FATA落脚,北瓦济里斯坦特区也有东突分子的活动,各方割据情形日益严重,未来利用对走廊中资项目袭击制造声势的风险仍然存在。

 

经济走廊尽头—俾路支省

俾路支省,又称俾路支斯坦,首府奎达,地处巴基斯坦西南部,北接阿富汗,西邻伊朗,南濒阿拉伯海,是东亚通往西亚的必经之路。作为巴基斯坦面积最大的省,其人口却是全国最低,境内拥有丰富的自然资源,南部临海城市瓜达尔港是国内第三大港口,也是中巴经济走廊的终点。特殊的地理位置,使该省经济发展滞后,长期饱受恐怖主义的威胁,每年巴基斯坦全国的恐怖袭击很大部分来源于该省,作为暴恐活动的重灾区严重影响了海外投资者的信心及巴基斯坦国内稳定。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计: 根据GTD数据库的统计,俾路支省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击3039起,近三年来恐怖袭击呈高发态势,2013年627起,2014年621起,2015年483起。俾路支省恐怖活动最高发的地区为首府奎达(Quetta)累计发生恐怖袭击692起,其余受恐怖袭击影响频繁的地区为德拉布格蒂(Dera Bugti,180起),胡兹达尔(Khuzdar district,112起),苏伊(Sui,103起),本杰古尔(Panjgur,89起),土尔巴特(Turbat,85起),查曼(Chaman,70起),恐怖袭击在地域上并不局限于某地,而是覆盖全省,以奎达市为中心,省内27个地区散点分布,南部以瓜达尔港为地区热点。

 

境内主要恐怖组织:俾路支省是暴恐活动的重灾区,因其特殊的历史、部落、经济、难民等原因,境内活跃的恐怖组织主要是俾路支分离主义势力。俾路支共和军BRA(248起)、俾路支解放军BLA(139起)和俾路支解放阵线BLF(125起)是现今俾路支省活动频繁、较为有影响力的恐怖组织,作为典型的民族分离主义恐怖组织,主要活动在俾路支省内,其与部落武装联系紧密,行动宗旨明确,其性质从受灾严重的以非俾路支人为主体的首府奎达省可见一斑。此外,针对什叶派袭击的恐怖组织简戈维军(57起),阿富汗和巴基斯坦的塔利班组织都与俾路支省有着密切联系,阿富汗塔利班领导层奎达协商会议2001年在该地区找到了避难所。由于彼此宗旨目标不一、利益存在冲突,各类恐怖组织在该省矛盾不断,因此作为国内势力较大的跨境恐怖组织巴基斯坦塔利班在该地主要起协调和保护的角色。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦俾路支省的投资项目如表7所示。除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,俾路支省现有中资项目12个,涉及管道、火电、瓜达尔港配套设施等。从表6中可知各恐怖组织在俾路支省发动恐怖袭击的主要手段采用炸弹袭击与武装袭击的方式,具有成本低和轰动效应的双重效果。其余常用袭击手段为绑架和暗杀。对于该省主要恐怖威胁俾路支共和军BRA、俾路支解放军BLA和俾路支解放阵线BLF来说,其攻击手法较为单一,且与巴基斯坦塔利班等恐怖组织实施炸弹袭击手法不同,在三者共计512起炸弹袭击中,无一起人体炸弹式攻击,可见其民族分裂主义恐怖组织的本质,对圣战殉教和教派冲突不感兴趣。不过由于境内仍有巴基斯坦塔利班、简戈维军等恐怖组织的存在,手段隐蔽、成功率高的自杀袭击仍时有发生,2016年全年俾路支省共发生7起自杀式袭击,共造成224人死亡,超过434人受伤。

 

对于俾路支斯坦的中资项目来说,受到当地恐怖威胁的风险仍较高。对于“主权意识”极强的俾路支当地居民来说,政府的开发计划是在掠夺当地的资源,且没有惠及广大人民。以中巴经济走廊的重点项目瓜达尔港为例,在2015年4月习近平主席访问巴基斯坦期间,先是在推特上发动了网络抗议活动,后恐怖分子在距瓜达尔港100公里之外的工地枪杀了20名工人。因此松散的组织结构、各自为政的恐怖分子小组在未来一段时间内仍是走廊项目的潜在威胁。

 

“东线”三地的恐怖威胁评估

中巴经济走廊“东线”路线地势平坦,沿途经过巴基斯坦首都伊斯兰堡,以及国内相对富裕的旁遮普省和信德省,且在巴政府管控之下基础设施完善,投资项目较多。但“东线”的恐怖形势也令人堪忧,1970-2015年45年间,“东线”三地共发生恐怖袭击3940起,占全国恐怖袭击的30%左右。因此应加强对中巴经济走廊“东线”恐怖威胁的重视。

 

国内政治中心—伊斯兰堡 

伊斯兰堡,巴基斯坦首都,政治中心,位于巴基斯坦东北部平原。北靠马尔加拉山,东临拉瓦尔湖,西接古城拉瓦品第。2011年“基地”组织头目本·拉登及其儿子在距伊斯兰堡附近的小镇阿伯塔巴德被美军击毙。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:伊斯兰堡作为巴基斯坦的政治首都,在充足的军警力量,齐全的安保设施保护下,其境内的恐怖袭击并不多发。1970-2015年间共发生恐怖袭击138起。最严重的是2008年伊斯兰堡市内万豪酒店的爆炸袭击,造成53死亡,266人受伤。由于伊斯兰堡的首都象征性强,恐怖袭击也多集中在市中心。

 

境内主要恐怖组织:伊斯兰堡首都区由于其作为政治中心,往来交流的外国人频繁,各类恐怖组织利于其声势,通过制造恐怖袭击,营造国际舆论借此宣传自己。目前参与袭击最多的是巴基斯坦塔利班(13起),但从数据中可以看出各种类型,不同诉求的恐怖组织大多在伊斯兰堡发动过袭击。

 

中资项目面临的恐怖威胁:目前,在伊斯兰堡地区的中资项目分布主要是交通设施的构建包括高速公路和铁路,以及光缆通道的建设。这些工程大多属于工期较长的项目,因此受到恐怖袭击的风险较高。根据统计,炸弹袭击是最常用的攻击方式,共发生80起占袭击总数的60%,其余手段为暗杀(19起),武装袭击(15起),绑架(11起),徒手攻击(4起)。

 

经济军事中心—旁遮普省

旁遮普省位于巴基斯坦东北部,东与印度接壤,是巴基斯坦国内人口最多的省份,旁遮普人的聚居地,首府拉合尔是巴基斯坦国内第二大城市,1992年与中国西安市结为友好城市。旁遮普省是巴基斯坦的经济和军事中心,对国内GDP贡献60%以上,陆军总部位于其境内的拉瓦尔品第。旁遮普省是与中国合作最多的省,中国在巴70%水电、IT、基础设施及50%的军工合作位于该省,交流往来频繁。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:旁遮普省在1970-2015年45年间,共发生恐怖袭击752起,但自2003年起,案发数量呈上升趋势。在该省发生的恐怖袭击中,首府拉合尔(Lahore)遭遇袭击次数最多,共计209起,巴基斯坦军事活动中心拉瓦尔品第(Rawalpindi)次之,共计103起。其余高发地区为木尔坦(Multan,43起),费萨拉巴德(Faisalabad,23起)和古杰兰瓦拉 (Gujranwala,22起)。从地区分布可知,各类恐怖袭击在旁遮普省较为分散,并不局限于某地,而是在省内各地都有发生。

 

境内主要恐怖组织:旁遮普省内活跃着包括巴基斯坦塔利班(65起)、简戈维军(12起)、俾路支共和军(9起)等各种诉求的恐怖组织。巴基斯坦塔利班在该地实施恐怖袭击次数最多,也是最大的威胁,除此之外,作为巴基斯坦国内最富裕的省及军事中心,外商投资项目多,针对该地的恐怖袭击将为各类恐怖组织制造较大的声势,以此作为与政府谈判的筹码。巴基斯坦塔利班、勾结ISIS的简戈维军、跨国恐怖组织“基地”组织以及俾路支分裂势力在未来一段时间里仍是旁遮普省主要的恐怖威胁来源。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦旁遮普省的投资项目除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,旁遮普省现有中资项目12个,涉及电力、能源、娱乐和轨道交通等方面,周期最长的为三峡集团的720MW卡洛特水电项目耗时5年。巴基斯坦塔利班、俾路支共和军更热衷于进行炸弹袭击,虽然根据SATP网站的统计,在巴基斯坦“利剑”行动的打击,2016年旁遮普省仅发生炸弹袭击2起,较2014(16起)、2015年(16起)有大幅度减少,但2起所造成的76人死亡、302人受伤仍不可忽视其严重的威胁后果。简戈维军、巴基斯坦先知之友则更倾向于武装袭击,分散的武装恐怖小组使其灵活机动性更强。据巴基斯坦媒体报道,为防止与ISIS勾结,2016年6月20日巴反恐部队在旁遮普省展开反恐行动,已逮捕简戈维军及其分支的大量核心成员,不排除未来其残余势力袭击中资项目,实现解救团伙和报复巴基斯坦政府的目标。

 

东线恐袭重灾区—信德省

信德省,位于巴基斯坦东南部,地处印度河下游平原,东与印度接壤,南濒阿拉伯海,其首府为卡拉奇,是巴基斯坦第一大城市和最大的海港与军港,20世纪80年代与中国上海结为友好城市。国内第二海港卡西姆港也位于信德省。信德省位于中巴经济走廊的东线尽头,也是东部恐怖袭击多发的省份,长期以来饱受恐怖主义的侵扰。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:根据GTD数据库的统计,信德省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件3050起。45年间共出现两次恐怖袭击高峰分别为1995年(630起)和2013年(449起)。信德省恐怖活动高发地区为卡拉奇市(Karachi),45年间共发生恐怖袭击2530起,也是巴基斯坦国内遭遇恐怖袭击最多的地区。其余较为高发的地区分别为海德拉巴(Hyderabad,102起),拉卡纳(Larkana,21起),海尔布尔(Khairpur,20起),雅各布阿巴德(Jacobabad,18起),纳瓦布沙阿(Nawabshah,16起),北纳兹马巴德(North Nazimabad,16起)。

 

境内主要恐怖组织:信德省作为中巴经济走廊“东线”恐怖袭击最严重的省份,该地区主要活跃着包括巴基斯坦塔利班、效忠基地组织的简戈维军和效忠ISIS的哈里发运动在内的各类恐怖组织。统一民主党(Muttahida Qami Movement)在该地最为活跃,共造成恐怖袭击169起,作为成立于1984年的组织机构,原名为移民民族运动,其成员主要为印度移民及后裔,在与代表卡拉奇当地普什图人利益的“人民民主党”的政权争夺中,时常爆发摩擦与冲突,逐渐演变为恐怖袭击,使由移民组成的卡拉奇市成为暴恐活动的重灾区。除此之外代表各恐怖势力的极端组织也活跃于信德省,塔利班、“基地”组织,信德分离恐怖势力都使信德省的安全形势令人担忧。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦信德省的投资项目,除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,旁遮普省现有中资项目14个,涉及电力、能源和交通等方面。然而信德省的安全形势使中资项目面临着恐怖袭击的风险,2016年5月30日,信德省卡拉奇市发生由信德得什自由军团实施的一起路边炸弹袭击,1名中国工程师与2名当地人受伤,在爆炸现场发现写有“外国人控制信德省资源”的纸条,显然针对中国工程师的这次袭击旨在对中巴经济走廊中国工作人员发出警告。



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

关于海外安保的几个原则
作者:杨恕


海南中金鹰和平发展基金会学术委员会副主席兼海南公共安全研究院名誉院长、兰州大学中亚所所长




随着中国崛起和“一带一路”倡议的实施,中国海外利益在加速拓展,这意味着对中国海外利益进行保护具有迫切性。近年来,越来越多的中国公民赴海外经商、工作、旅游、留学。仅2017年,中国的出国人数就多达1.3亿人次。与此同时,中国公民在海外面临的安全风险也越来越多,特别是在全球化和信息化的背景下,非传统性安全风险愈加凸显,恐怖活动、有组织犯罪、走私贩毒、非法移民、劳务与经济纠纷、自然灾害、流行性传染疾病等诸多威胁都对中国的海外利益提出了诸多挑战。再加上中国企业及公民的风险意识不足,抗风险能力相对较差,使得这些威胁对海外中国海外利益造成严重损失的情况时有发生。

 

经过多年摸索,中国在海外利益保护工作上取得了一定的进展,包括建立了领事保护机构、规范领事保护机制,同时也完善了领事保护法规。2013年中共十八大报告也已明确提出“坚决维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”。但是,在建设“一带一路”的背景下,中国海外公民利益的扩展速度越来越快,内容和表现形式也更加丰富和多元,而政府提供海外利益保护的能力并未得到大幅提升,由此产生了海外安全需要与政府领事保护资源相对短缺的矛盾。很明显,单一的政府保护难以满足海外安全需求。

 

作为海外安全治理有益补充的安保公司,凭借特有的优势逐渐活跃在国际市场中,近年来越来越多的中国公民和境外中资企业在海外选择聘用安保公司来获取保护。2018年《政府工作报告》中提到“完善海外利益安全保障体系”,政府需重视海外安保问题,通过阐明中国政府关于海外安保的基本原则,合理使用私营安保公司获取安全服务,从而让私营安保公司成为海外安全治理机制的重要组成部分。


一、海外安保的适用范围

据外交部有关数据显示,2017年中国外交部领事司及其驻外使领馆处理领保案件超过10万起,平均每位领事人员需要负责20万人次的领事保护工作。一般情况下,传统性安全风险影响较大、多依靠政府力量加以解决。但大部分领保事件属于非传统安全范畴,通常学术界把非传统安全因素分为两类。一类是人为因素。包括恐怖主义、海盗行为、暴力犯罪、劳务与经济纠纷、非法移民、排华活动、流行性传染疾病、文化差异引起的冲突等。另一类是非人为因素。包括地震、海啸、台风等自然灾害。据统计,有关我国公民海外安保事件中,尤以恐怖主义、海盗活动、劳务与经济纠纷、文化差异引起的冲突、自然灾害等发生频次较高。随着“走出去”步伐进一步加快,海外安全风险的多元化,一些大型企业已经开始选择安保公司保护海外利益。如中石油在伊拉克地区创造了多个连续安全生产的记录,很重要的原因在于聘请国内外专业的私营安保公司为其提供安全保护和情报。可以说,私人安保适用于上述非传统安全风险领域,并已经在实践中得到不同程度的体现。


二、安保公司的权利与行为

“9•11”事件后,私人军事和安全公司(Private Military and Security Company,PMSC,下称“私人安保公司”)在西方兴起,由于PMSC活动的特殊性和敏感性,因而与国际关系和国家的安全管理职能产生了复杂的关系。由于相应的国际和国内监管机制尚不完善,因而如何对PMSC的活动进行规范便成为国际社会广泛关注的问题。一般情况下,可以把私人安保公司分为两类,即私人安全公司(Private Security Company)和私人军事公司(Private Military Company)。根据2008年9月17日公布的《蒙特勒文件》,“(私人安保公司是指)私人提供军事和安保服务的私营商业实体。军事和安保服务主要包括武装护卫和保护人员和物品,例如运输队、大楼和其他地点;维修和操作武器系统;羁留犯人;向地方部队和安保人员提供咨询或培训”。

 

根据海外安保公司提供的业务范围,私人安保公司属于向行为体或个人提供安全服务的私营公司。安保公司既要符合《枪支管理法》等国际条例,又要符合所在国相关法律规定,依法开展保护行动。雇佣海外安保主要以维护海外公民的正当利益为目的,中国海外公民的合法权益是指身在海外的中国公民所应该享有的符合法律规定的权利和利益。主要包括:人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权、法定社会福利、人格尊严受尊重的权利、基本的政治权利、人道主义待遇以及当事人与我国驻当地使馆保持正常联系的权利等。因此,安保公司应当为海外中国公民获得上述权利提供安全保护。


三、遵守国际法及当事国法律

近年来,中国积极参与和解决国际和地区热点问题,数次开展大规模撤侨行动,把保护海外公民利益提升到新的政治高度。无论当前还是未来,中国政府的海外安保应始终坚持以维护国家利益和形象为准绳,坚持和平、发展、合作、共赢的原则,努力践行“以人为本、外交为民”的理念,奉行互利共赢的开放战略,在参与全球治理的过程中全力保障中国的海外利益。

 

我国与西方主要国家关于海外公民利益保护的一个重要区别在于,中国始终奉行不干涉别国内政的政策,私营安保公司恰恰成为该政策与中国海外安全市场的主要提供者。私营安保公司将政府的安全保护与商业运作结合起来,可以发挥军事保护的作用。由于不直接隶属中国的政府机构和军队,私营安保公司行动上有较大灵活性,可以完成一些政府和军队不便执行的任务,避免与目标行动对象国产生争议。此外,如何在避开法律、国际争议情况下,发挥安保公司的作用成为关键。

 

目前,关于海外公民利益保护的国际法有多个。例如,国际劳工组织分别于1949年和1975年通过的《移民就业公约》(第97号公约)和《移民工人建议书》(第151号建议书)规定了公约批准国有义务采取行动保护境外劳工。截止到2017年,中国已与多个国家签订了40多份多边领事条约,为派用安保公司维护海外公民利益提供了法理性依据。

 

通常,学术界认为领事保护和外交保护是国家为海外公民提供保护的主要方式。相较于外交保护,领事保护是更为常见的方式。领事保护是指一国的领事机构、领事官员或领事代表,根据本国的国家利益和对外政策,于国际法许可的限度内,在接受国同意的范围内,保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。一般情况下,参与领事保护工作的主体是政府外交和安全部门,企业、社会组织、个人也会参与。为避免出现干涉别国内政的质疑,中国处理海外安保事件时,往往依据属地原则和当事国救济原则,即任何海外安保活动需要符合所在国的法律法规,在此前提下,与当地政府部门展开合作,维护本国海外公民利益。


四、“官商协同”

鉴于我国的国家性质和发展目标,中国海外公民利益保护的方式仍然以政府为主体,其他主体参与协作。伴随中国国力的增长,外交理念也在发生变化,“以人为本、外交为民”的思想成为指导新时期外交工作的新思想。海外安保任务的日益加重,使单一的政府方式无法有效解决海外存在的安全问题。政府一揽子包办的做法不仅成本高、可持续性低,而且并不是应对所有事件的最佳方式。安保公司则提供了一种新的选择,其专业化程度和武装水平并不亚于中小国家的军队。目前,除了企业和个人雇佣安保公司以外,部分中国驻外领事机构也开始聘请专业的海外安保公司为领事人员及其家属提供安全服务。基于目前复杂的国际形势和地区安全态势,我国根据海外利益和领事资源的分布,借用市场化的方式雇佣符合安全需要的安保力量,为企业和个人提供安全服务。

 

同时,我国以政府为主体的海外安保机制决定了外交部领事司及其驻外机构始终要发挥统筹全局的作用,领事馆与所雇佣的安保公司有必要建立日常沟通的长效机制,配合所在地领事机构开展行动,保护海外公民利益。


五、坚持非进攻性原则

现阶段,我国实行的是积极防御军事战略。受此影响,我国政府在海外安保问题上奉行防守而非进攻的原则。特别是政府购买安保公司服务时,其安保公司行为会影响到国家和政府的形象。例如,著名的美国私营安保公司黑水国际(Acadami),曾在2007年一次护送美国外交人员车队的行动中,公然向街头民众开枪,射杀14人。该事件激化了伊拉克民众的反美情绪,同时受到国际社会的批评,使美国形象严重受损。我国政府在购买海外安保服务时,应以维护公民人身和财产安全为主,禁止使用安保力量从事有损国家利益和形象的行为。甚至,在一些服务条款中可以明确要求不使用杀伤性武器。因此,坚持防守而非进攻原则,有前瞻性地制定海外安保的多套预案,能够根据形势的变化恰当地处理突发事件,这是海外领事机构与其合作者的应尽职责。


六、选择安保服务类型

随着国际安保市场的规范化,为境外主体提供了可供选择的安保方案。根据所处社会环境和地区形势的不同,境外企业、机构、社会组织和个人可以结合自身资金、安保需求等因素,合理地选择雇佣安保人员、购买安保服务等。在海外,处于危险地区开展业务的境外大型企业可以考虑雇佣国内或国外人员组建自身的安保队伍,保护驻地安全;同时聘请专业的安保公司提供出行、商品运送等安保服务。我国明确提出在海外雇佣安保人员必须符合国际劳工组织关于雇佣关系的相关规定,同时应适用于当地法律条例。在涉及安保人员时,要符合中国关于海外安保的原则,明确责任关系。当雇员行为超出合同规定且危害到雇主或国家利益时,有权将其辞退。此外,聘请专业安保公司提供安保服务,其服务条款和保密协议等也必须符合上述原则,使其契合中国的外交理念,同时达到保护海外公民利益的目的。

 

私人安保公司作为便利化的市场工具日益兴盛。近年来私营安保公司的业务范围已从企业、个人安保扩散到联合国维和人员、政府机构、军队培训等。国际上知名的安保公司大多属于西方国家,这些公司凭借着成熟的体制、资历深厚的管理层和专业性的人员补充,已逐渐打造成高精尖队伍。其中管理层多为退役将领,在军方拥有比较深厚的资历,安保人员多为退役的特种兵或其他军人,辅以科学的训练方式和完备的高科技武器,这使得他们有能力应对复杂化的安全形势,进而满足客户的需求。


七、海外安保企业建设与人员培训

对于我国来说,海外安保的难点在于人员培训,尤其是培养符合海外复杂环境要求的专业人员十分困难。除此之外,一个一流安保公司还需要获得相关国际组织的认证,需要《枪支管理法》的准许获得武器的使用许可,且在当地设置所在国许可的武器库安置点等等。虽然近年来已经出现了一些提供国际业务的中国安保公司,但在专业素养、安保水平等方面仍与国际安保公司存在较大差距。

 

对于企业安保,同样面临许多困难,一是当地利益集团之间的复杂关系,会影响企业在当地的发展。二是我国安保公司与企业之间的合作存在困难,由于双方决策流程的差异,使得合作与交流面临障碍。三是缺乏先进的安保技术。由此可见,一方面,中国政府仍需鼓励和培育更多符合国际标准的安保公司,从政策上扶持为中国海外利益提供专业化保护服务的国内安保公司;另一方面,需要加强对外派人员的安全培训,全面提升派驻海外的企业管理人员和从业人员的安全意识和操作技能,增强应急处置和自救互救能力。同时有必要做好机构自身安保队伍建设,通过校企联合、军企联合等培训形式提升安保人员防护能力和水平,提高海外公民安全系数。

 

进入新时代,中国海外利益保护已成为外交工作的重中之重,如何把安保公司打造成为中国海外利益服务的可靠力量,关键在于政府的重视和民间的投入。此外,我国的外交机构及立法机构应确立进行海外安保的基本原则,努力与相关国家达成共识,既要维护我国的利益,又要避免国际社会对我行为的指责。总之,海外安保是一种特殊的商业行为,不要给它附加战略意义等功能。从事海外安保既不是显示国家实力,也不是公共外交,更不是推广软实力。在海外安保这个新兴而又充满竞争的市场中,我们还有许多东西不熟悉,需要认真学习。

 

海外安保在我国是一个新兴的产业,各方面的基础和条件都不足,特别是人才。在最近几年,该项工作应首先做好相关规定的制定。立法过程慢,但制定规定相对简单,比立法快得多还要加强相关研究,包括国外法规、重要安保公司的运营以及有关的技术等。同时加强人员培训。可以由某个或多个企业组合制定计划、选编教材、挑选教师,还可以寻找国外合作者参与。培训要重实践,重能力培养;教学要以案例为主。培训工作政府有关部门应适度参与。



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

恐怖主义问题学术型智库的立足点与问题导向
作者:张金平


海南公共安全研究院高级研究员、西北政法大学反恐怖主义研究院院长



智库建设,是国家发展的战略性系统工程。不建设智库与片面地单一维度地建设智库,都会对国家战略实施产生突出负面影响。2018年已经来临,世界与中国都面临的恐怖主义威胁新挑战也已经来临,把握反恐怖工作的新机遇、探索应对恐怖主义新挑战的工作思路与策略,是智库的重要目标,也是学术性智库的重要目标。


一、作为学术智库的立足点

智库,依据其研究、分析问题的立足点,对策建议的思路,应该由不同的类型,学术型智库具有其自身的立足点与问题导向。学术型智库研究的立足点是学术研究:一是,当代恐怖活动的起伏、演化;二是,当代反恐怖策略、思路的演化进程,反恐怖工作本身也是一个对恐怖主义问题的认识过程;三是,恐怖主义问题研究的学术史。当代恐怖活动,指的是当前全球泛滥的恐怖势力自20世纪70年代兴起以来几十年持续的恐怖活动。分析恐怖主义问题的核心概念是组织能量。组织能量,决定着恐怖(极端)势力的活动方式、规模、目标,如“伊斯兰国”组织性质、暴力形式及其烈度的变化从根本上取决于其组织能量变化;反恐怖工作的核心,是有效遏制、打击、消除恐怖势力的组织能量。恐怖主义活动有其特质。恐怖势力能够在现代社会中拥有、获取很多、很大的活动空间,能够在现代社会中很便利地生存、扩展;而反恐怖工作,进入恐怖势力的核心区域,发现、捕捉恐怖势力的活动,则非常困难。恐怖势力,正是利用了社会秩序造成的这一不对等态势,将恐怖效应最大化。以一个议题为例:周边恐怖活动在什么样的情形下中国必须实施武力打击?就学术型智库而言,1. 分析各国武力打击的时机、条件、举措得失;2. 武力打击所针对的恐怖活动的类型,当时的恐怖活动所处的状态,核心的威胁及其长度;3. 此前该问题的相关文献及其综述。


二、学术智库分析报告(方案)的特点

与实务部门的智库,政策研究室性质的智库相比,学术型智库不仅有不同的立足点,也有有不同的分析报告(方案)等成果特点:一是,基于长周期大跨度的趋势分析;二是,恐怖活动各种可能性及其条件的比较分析;三是,不同策略实施条件的比较分析。学术型智库的分析报告,绝非提供单一向度的方案,而是提供决策的多种可能性的选择性方案及其比较价值;是从学术分析角度提出的、与其他类型智库成果互补的一种决策参考。多角度多层面多方案的比较,是服务决策参考的重要条件。以同一议题为例,学术型智库提出的建议特点:1. 中国周边恐怖势力聚合威胁达到必须武力打击的可能性、方向性、相关条件;2. 多种武力打击举措的实施条件、得失利弊;3. 实施武力打击的配合工作;4. 避免实施武力打击举措的方法。必须强调,恐怖主义问题智库,其立足点是独特的、其产品是独特的;这种独特性,与其他相关智库的工作协调发展相互联系,形成恐怖主义问题智库的系统性,包括,不同侧重点的学术智库之间的协调、联系;学术智库与实务部门的智库之间的协调联系;国家安全领域智库之间的协调、联系。以上的智库报告,基本特点是比较价值与参照性:一是学术工作中的比较价值,即不同案例的对比;二是与其他类型智库报告的比较价值,任何类型的智库,都应当是决策的一种参考,对决策提供多类型的参考、形成参照,是智库工作的一个基本准则。学术智库,失去了自己的特点与基础,所有的智库都成为单一的模式,所有的广报告都设想为直接的决策方案,可能是智库建设的灭顶之灾。任何单一的智库工作,都无法承担反恐怖主义工作的要求;每一层面的智库,都发挥着各自的、不可替代的作用;立足于不同的基础、坚持自己的应有导向,在这个体系中发挥作用,形成相宜得彰的合力。应该以群体的力量,以制度化的机制,避免智库工作的后劲不足,中途夭折。为了发挥系统性的整体效应,光明日报推动的智库联盟,能够更好地担当发挥协调作用,如推动形成统一的国家安全智库成果等信息的网站、发布渠道;将恐怖主义问题不同层面的智库成果汇合起来;及时就恐怖主义热点问题形成讨论和系列成果、形成不同层面的多角度观察的成果;促进形成相互补充、促进的智库群。


三、当前恐怖活动的基本判断

(一)第三个时期的第二个阶段。2017年国际恐怖势力在叙利亚、伊拉克失去公开盘踞的地域,标志着全球恐怖活动进入第三个时期的第二个阶段。可以将1981年埃及萨达特总统遇刺作为当代全球恐怖活动的第一个时期开始,将1998年“基地”势力实施的东非大爆炸作为第二个时期的开始,将2011年国际恐怖势力强劲参与阿拉伯世界动荡视为第三个时期的开始。

 

(二)两个循环圈。“9·11”后,以中东为中心的全球两个循环圈——西向循环圈与东向循环圈——凸显出来。“伊斯兰国”势力则能够依托两个循环圈,在全球聚拢巨大能量、向全球实施汹涌回流。

 

(三)“伊斯兰国”势力。“伊斯兰国”势力的暴力活动态势、组织网络拓展、与其他恐怖势力包括“基地”势力之间的关系,都紧紧围绕“转型”这一轴心。

 

(四)击溃“对接”。恐怖势力全球回流的核心环节,是在各个地区、与不同恐怖势力的“对接”,建立活动据点、实现力量重组。在其“对接”的过程中,恐怖势力看似气势汹汹,其组织网络具有明显的薄弱点。打掉极端势力在伊拉克、叙利亚的公开活动据点,是对国际恐怖势力的沉重打击;打破恐怖势力的回流“对接”,能够将反恐怖工作更上一层楼。

四、工作侧重点

我们工作的侧重点:中国周边4条经济走廊的恐怖活动;国际恐怖活动的起伏及其暴力手段的变化;全球反恐怖工作的得失评析;1990年以来中国恐怖势力的组织形态及其对应的暴力活动条件;1990年以来中国的反恐怖政策与行动。中国恐怖势力具有3种组织形态,即恐怖组织、恐怖团伙、独狼。三类形态的恐怖势力具有不同的活动空间,暴力手段,三类形态的恐怖势力相互联系。中国当前的反恐怖工作进入一个关键时期,严厉打击里面人的工作,将成为反恐怖工作的转折点。我们需要突出推进的工作一是对突出恐怖活动的分析,如埃及恐怖活动所折射的地区恐怖活动态势及其对中国的影响,缅甸的恐怖活动及其给东突恐怖分子的可能的活动机会,阿富汗恐怖分子成分的国际化新动态,二是相关恐怖活动的月度报告和年度报告。



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会