范娟荣，中国社会科学出版社编辑、博士。

近几年来，非洲恐怖主义形势日益严峻，国际恐怖组织肆虐，反恐斗争极为艰巨。面对非洲一些国家政局动荡不稳、经济下行压力加大、边境管控漏洞百出等形势，恐怖势力趁机花样翻新地相互勾连、四处作乱，对不少国家和非洲地区安全构成严重威胁。如何在艰难困境中找到真正有效的应对之道，既考验联合国等国际组织以及非洲联盟（非盟）、西非国家经济共同体（西共体）等区域组织的智慧，也挑战非洲国家治国理政、掌控全局的能力。非洲国家反恐斗争任重而道远。

一、非洲成为全球恐怖主义“震中”

2022年以来，全球恐怖袭击致死人数有所下降，但非洲萨赫勒等地形势明显恶化。2014—2023年，“圣战”恐怖组织在非洲策动的恐怖袭击从1812起增至6756起，其中约50%的增长发生在近三年。当前，国际恐怖组织“伊斯兰国”和“基地”组织的分支/附属组织至少活跃在28个非洲国家。2022年6月至2023年6月，“圣战”恐怖袭击导致约2.2万名非洲人死亡，比前一年增加了50%，是2014年“伊斯兰国”猖獗时期在伊拉克致死人数的两倍。可见，非洲已成为恐怖主义活动的中心地带。

（一）恐怖主义形势最为严峻之地。2022年以来，虽然刚果（金）、莫桑比克等中部非洲的恐怖主义形势有所好转，但是萨赫勒、索马里、乍得湖地区的形势却迅速恶化。

第一，恐怖势力在萨赫勒地区肆虐，并加快向几内亚湾沿岸国家扩张。2007—2022年，萨赫勒地区恐怖袭击发生率激增2000%以上。2022年，萨赫勒地区恐怖袭击致死人数占全球43%，超过南亚与中东北非地区的总和。这一年，全球受恐怖主义影响最严重的5个国家中有2个位于萨赫勒地区，分别为布基纳法索和马里，萨赫勒地区87%的恐怖袭击事件集中在这两国。其中，布基纳法索恐怖袭击致死人数增加了50%，达到1135人，马里死亡人数增加了56%，达到944人。2023年1—6月，西非发生1800多起恐怖袭击，导致4593人死亡，其中布基纳法索2725人、马里844人，占比达77%。当前，布基纳法索处于日益严重的“圣战”危机的漩涡，政府仅控制40%的国土，约200万人逃离家园，约26个城镇被“圣战”分子封锁。然而，除在萨赫勒地区肆虐外，恐怖组织还不断向几内亚湾渗透，将“触角”扩展到西非沿海国家。2022年7月至2023年7月，贝宁和多哥的恐怖袭击事件均急剧增加，在贝宁从16起激增至131起，在多哥从3起增至22起，分别造成140人和98人死亡。可见，恐怖主义扩散加剧，此前从布基纳法索到西非沿岸国家的偶发性溢出效应已演变为次区域国家持续的安全威胁。

第二，索马里沦为非洲第二大恐怖势力活跃区。2022年7月至2023年7月，索马里“圣战”恐怖袭击致死人数占非洲36%，该地因此成为仅次于萨赫勒的恐怖主义重灾区。该国境内最猖獗的恐怖组织主要为索马里“青年党”（al-Shabaab）与“伊斯兰国”分支（ISIS-Somalia），索马里“青年党”实力更强、更具破坏力。在策动袭击方面，2022年7月至2023年7月，索马里“青年党”致死人数增加了157%，导致7937人死亡。这一数字创17年来历史新高，远超2018年致死5224人的最高点。在势力扩张方面，目前“青年党”占领了索马里约20%的土地面积，可能像2011年一样，再次控制摩加迪沙和基斯马尤，成为索马里大部分地区的实际统治者，其终极目标是占领索马里全境。在资金方面，索马里政府年收入约2.5亿美元，而“青年党”每年筹集恐怖资金也有约1亿美元，足以维持该组织日常运转，并支撑其“开疆拓土”的活动。在管理方面，索马里“青年党”在控制区域根据所谓“伊斯兰教法”进行治理，在部族之间进行调解，并采取征税等方式打造“伪国家”形象、强化“伪政府”管理。

第三，乍得湖流域恐怖袭击活动量之大在非洲位居第三。继上年恐怖袭击与致死人数急剧下降之后，2022年7月至2023年7月，乍得湖流域发生恐怖袭击986起，导致3859人死亡，恐怖袭击与致死人数分别增加17%与9%，升至2019年的水平。这主要归因于“博科圣地”（BokoHaram）的死灰复燃，其策动的恐怖袭击此间增加了57%。在该地区，“博科圣地”与“伊斯兰国”西非分支“伊斯兰国西非省”（ISWAP）势力旗鼓相当，双方致死人数不分上下。2021年“博科圣地”前任首领阿布巴卡尔·谢考（AbubakarShekau）死于内斗后，这两个组织一直明争暗斗。2022年7月至2023年7月，乍得湖流域50%的恐怖袭击发生在尼日利亚，但喀麦隆、尼日尔和乍得境内的恐怖袭击更加频繁。

（二）国际恐怖组织最为活跃之地。当前，非洲地区的“伊斯兰国”与“基地”组织分支在巩固原有活动区域的基础上，利用地方冲突与安全局势的脆弱性等因素扩大各自势力范围，导致恐怖主义威胁的蔓延、扩散。

第一，“伊斯兰国”分支伺机扩张影响力。2015—2023年，“伊斯兰国”连续九年成为全球最致命的恐怖组织。其在非洲最活跃的分支为“伊斯兰国西非省”与“伊斯兰国”撒哈拉分支“大撒哈拉伊斯兰国”（ISGS）。其中，“伊斯兰国西非省”是“伊斯兰国”在中东大本营外最大的分支之一，其活动重心从发动突袭转向控制领土、从单打独斗转向“建政立国”，已成为乍得湖流域最重要的恐怖组织之一。它主要通过缴获战利品、绑架平民、勒索赎金等方式筹集巨额恐怖资金，制造大量恐怖袭击事件，并采取“破墙”行动试图解救恐怖分子。“大撒哈拉伊斯兰国”则主要活跃在马里、尼日尔和布基纳法索的三角边界地区，即所谓利普塔科—古尔马（Liptako-Gourma）地区。

其于2022年7月首次袭击贝宁，显示其活动范围已从萨赫勒地区扩展至西非沿海国家。联合国有关报告显示，2023年以来，“大撒哈拉伊斯兰国”不断加大自主性，扩大行动范围，加大对马里、尼日尔和布基纳法索的攻击力度，并试图在马里多条战线作战；它还尝试构建一条通往尼日利亚的走廊，以用于后勤、供应和招募人员。有迹象表明，“伊斯兰国西非省”与“大撒哈拉伊斯兰国”在信息共享、宣传蛊惑等方面谋求合作，威胁不可小觑。

第二，“基地”组织分支异常活跃。“基地”组织在非洲最活跃的分支主要有两个。一是“支持伊斯兰与穆斯林”（JNIM）。该组织成立于2017年，由安萨尔丁（AnsarDine）、马西纳解放阵线（MLF）、穆拉比通（al-Mourabitoun）与“伊斯兰马格里布基地组织”（AQIM）撒哈拉分支合并而来。它可谓世界上发展最快的恐怖组织，主要活跃在马里、布基纳法索和尼日尔，经常针对安全部队、联合国维和人员以及平民发动恐怖袭击。近年来，该恐怖组织还在贝宁、多哥和科特迪瓦边境地区发动了数十次袭击，造成100多人死亡，显示出向几内亚湾扩张的意图和能力。“伊斯兰马格里布基地组织”埃米尔阿布·乌拜达·优素福·阿纳比（AbuUbaydhaYusufalAnabi）于2023年3月重申，“伊斯兰马格里布基地组织”和“支持伊斯兰与穆斯林”的重点是驱逐外国势力，包括俄罗斯的瓦格纳集团。二是索马里“青年党”。该组织拥有作战分子7000—12000人，主要通过自杀式袭击、汽车炸弹、伏击等方式，对索马里政府、军方、非盟驻索马里特派团以及平民发动无差别袭击。2022年10月，索马里发生当年最致命恐怖袭击事件，摩加迪沙的教育部办公地外发生汽车连环爆炸袭击，造成至少120人死亡、300多人受伤。“青年党”宣称这是为了报复索马里教育部发起的“思想战”（waronminds）——即将“伊斯兰”从学校剔除。2023年9月，索马里发生了14起自杀式袭击事件（含未遂），是“青年党”2006年采取该策略以来索马里境内自杀式袭击最多的月份。“青年党”还将此手段用于对付政府高层与安全部队，当月至少有四次试图利用安全漏洞暗杀地区政治领导人和索马里总统哈桑·谢赫·马哈茂德。“青年党”还在肯尼亚和乌干达等其他东非共同体国家发动大规模袭击，跨国破坏力凸显。2024年1月，“青年党”劫持联合国一架直升机，导致1人死亡、2人下落不明，6人被俘虏。美军非洲司令部称该组织为“世界上最大、最活跃的‘基地’组织网络”，“具有攻击伙伴国和美国军队并威胁地区安全利益的意愿和能力”。

（三）恐怖势力相互勾连最为紧密、内讧最为激烈之地。在非洲，不同恐怖组织之间既相互勾连，又彼此争斗，使得该区域的恐怖主义形势尤为复杂。一方面，国际恐怖势力与当地恐怖组织紧密勾连。在刚果（金），本土恐怖组织“民主同盟军”（ADF）自2017年起就开始获得“伊斯兰国”资金支持，并多次宣誓效忠“伊斯兰国”。目前，“民主同盟军”拥有1500—2000名男性作战分子，最高头目为塞卡·穆萨·巴鲁古（SekaMusaBaluku）。2022年8月，该组织袭击北基伍省布滕博中央监狱，造成11人死亡、800多人越狱。2023年以来，其在刚果（金）东部地区发动多起袭击，造成500多人死亡。在莫桑比克，“伊斯兰国”附属组织“先知的信徒”（ASWJ）2017年成立后，通过劫掠、斩首、绑架、洗劫财产等方式迅速扩张，造成当地居民大规模流离失所，在该国境内制造的恐怖袭击与致死人数2021年达到顶峰。2022年4月，“先知的信徒”再次宣誓效忠“伊斯兰国”。此外，2015年以来，莫桑比克“青年党”（al-Shabaab，仅与索马里“青年党”同名）一直活跃在该国北端的德尔加杜角地区。该组织2018年4月宣称效忠“伊斯兰国”，2019年获后者承认并更名为“伊斯兰国”莫桑比克分支（ISIS-Mozambique）。

另一方面，“大撒哈拉伊斯兰国”与“支持伊斯兰与穆斯林”在不同阶段处于竞合的关系。2019年中之前，尽管双方处于全球“圣战”光谱的两端，但曾进行短暂合作，保持了相对和平的关系。然而，近年来双方关系恶化，争斗加剧。一是地盘之争。双方在马里与布基纳法索发生冲突，目前“大撒哈拉伊斯兰国”直接控制或影响马里梅纳卡的绝大多数地区，使该区域成为其2015年成立以来占领的最大领土。二是地位之争。2020年5月，其零星冲突升级为公开战争之后，双方强调各自的“合法性”与“正当性”，并且相互攻击。“伊斯兰马格里布基地组织”所谓高级“理论家”阿布·亚西尔·贾扎伊里（AbuYasiral-Jaza’iri）2023年4月宣称“伊斯兰国”是天下最糟糕的“造物”，认为“大撒哈拉伊斯兰国”是“支持伊斯兰与穆斯林”面临的“最坏、最邪恶的敌人”。三是人心之争。目前，双方都在控制区域采取迎合当地居民的策略，试图笼络人心，以加强对地盘的控制。“支持伊斯兰与穆斯林”在马里各地的惯用手法就是将自己描绘成社区捍卫者。2023年1月，马里北部部族宣誓效忠“支持伊斯兰与穆斯林”头目伊亚德·阿格·加利（IyadAgGhaly），在举行“拜亚”（指效忠）仪式前，“支持伊斯兰与穆斯林”支持的当地各派别和社区与“大撒哈拉伊斯兰国”发生激烈冲突。各恐怖势力之间的分歧和争斗使萨赫勒地区安全局势变得更加复杂、更具不确定性。

二、非洲恐怖主义形势恶化的内外原因

近几年来，非洲恐怖主义形势急剧恶化有其内外原因。从内部看，非洲国家政治、经济、安全等领域问题丛生，为恐怖势力野蛮生长留下空隙。从外部看，域外干涉、宗教与民族矛盾、网络与社交媒体等外部因素为恐怖组织所用，抬升和扩大了恐怖主义破坏性的程度和范围。

（一）非洲地区内部多重挑战助推恐怖主义蔓延。当前，非洲地区多国存在政局动荡、经济落后、失业率高、边境漏洞以及资源贫乏等棘手难题，为恐怖主义扩张提供了可乘之机。

第一，政局动荡成为恐怖主义滋生的肥沃土壤。当前，暴力冲突仍然是恐怖主义的主要驱动力。2022年，超过88%的恐怖袭击和98%的致死恐怖袭击发生在冲突国家，受恐怖主义影响最严重的10个国家都卷入了至少一次武装冲突。非洲多国政治局势动荡不安、军事政变频发为恐怖主义提供了温床。2012—2022年，全球共发生29起政变（含未遂），其中23起发生在非洲尤其是萨赫勒地区。自2020年以来，非洲从西海岸到东海岸的6个国家——几内亚、马里、布基纳法索、尼日尔、乍得和苏丹经历了成功政变，造成的政治不稳定和经济脆弱性后果外溢到其他不少西非国家。正是在此背景下，恐怖组织不断积蓄力量，并从萨赫勒地区向西非南部蔓延。马里、布基纳法索等国恐怖袭击的激增几乎都与军事政变同时发生，折射出恐怖组织利用军事政变进行扩张的图谋得逞。从长远看，这些国家军事政变引发的“不稳定之弧”或将在非洲大陆进一步延伸，进而使非洲沦为恐怖主义的“大本营”。

第二，经济下行压力加大成为恐怖主义蔓延的关键推手。一方面，经济环境恶劣。近年来，非洲尤其是西非地区一直面临经济欠发达、高贫困率、高死亡率等挑战，导致该区域“圣战”袭击增加、恐怖主义蔓延。西非经济下滑引发的危机不断向政治与安全层面传导，使得非洲发展最为滞后的萨赫勒地区不仅政变集中，而且沦为暴恐形势最严峻的地区。另一方面，青年失业率高，许多人迫于生计压力向恐怖组织靠拢。2023年2月，联合国开发计划署（UNDP）发布的一份报告显示，在对布基纳法索、喀麦隆、乍得、马里等国2000多人的采访中，自愿加入恐怖组织者各有所图，25%的人主要是为了钱，22%的人是想与家人、朋友同行，17%的人是因为所谓“宗教信仰”。联合国开发计划署对非洲500名前武装分子的调查显示，57%的人对伊斯兰宗教文本知之甚少或一无所知。可见，在非洲，许多人加入恐怖组织并非是因为持有宗教极端思想，而是为了“圣战”组织许给他们的空头支票即一份工作以便能够摆脱贫困、成家立业。再一方面，西非多国政府对本国存在的经济问题反应迟缓、处置不当引发民众的强烈不满和不信任感，民众与政府间爆发严重信任危机，而这恰恰给恐怖组织以可乘之机。如，“伊斯兰国西非省”“大撒哈拉伊斯兰国”“支持伊斯兰与穆斯林”都利用控制区民众对政府的强烈不满来获得支持，与当地政府争夺人心，提升恐怖组织的影响力。

第三，边境安全漏洞成为恐怖主义扩散的重要缝隙。当前，非洲大多数恐怖主义活动发生在政府控制最薄弱的边境地区。一方面，地理位置特殊，边界未明确划定。许多国家存在边界漏洞百出、海岸线漫长、基础设施薄弱等问题，政府难以有效控制和管理，使恐怖分子穿越边境、走私武器等非法活动有空可钻。另一方面，区域内人员的自由流动为恐怖分子的非法勾连和恐袭等活动提供了便利。非洲是世界上唯一创建并实施区域护照的大陆。1999年，东非共同体（EAC）推出了区域护照。2016年7月，非盟正式启用首批非洲电子护照。自由流动在便捷人们生活的同时，使边界变得愈发脆弱，而滥用这些开放边界导致非洲地区的恐怖主义和跨境犯罪甚嚣尘上。再一方面，移民路线被滥用。近年来，从非洲之角到南非的移民路线颇受青睐，成了恐怖分子和无证移民的过境枢纽。另外，“大撒哈拉伊斯兰国”与“支持伊斯兰与穆斯林”等恐怖组织还在大量无人巡逻地带建立据点。它们因此控制了马里与乍得之间大部分陆路运输路线等，并在马里加奥、廷巴克图和梅纳卡地区从事军火走私活动。

第四，资源极度短缺成为恐怖主义发展的主要诱因。在非洲，气候变暖、极端天气频发造成资源严重短缺，农民与牧民等利益相关方为争夺土地、水、牧场等稀缺资源而引发的对峙与冲突不断加剧。近年来，在尼日利亚中北部各州，日益严重的水资源短缺和环境恶化导致人们流离失所，并迫使乍得湖盆地和其他西非萨赫勒国家的牧民向南转移，寻求替代牧场、肥沃土地和水源补给。这引发了当地农民与牧民的矛盾、冲突，助长了“圣战”分子的嚣张气焰。“博科圣地”和“伊斯兰国西非省”利用当地局势的脆弱性，将自己打造为牧民安全牧场的替代提供者，从而加强对乍得湖周边广大地区土地的控制。

（二）恐怖组织的战法花样翻新，加剧恐怖主义威胁。近年来，恐怖组织利用西方势力消极退出、宗教与民族矛盾、网络与社交媒体等各种外部因素，在非洲地区趁势作乱，意图实现控制地盘、分化政府与民众关系并在控制区域实施所谓“伊斯兰”统治的战略目标。

第一，利用域外力量调整填补真空。近年来，域外大国加紧调整在非洲的军事力量部署，对非洲反恐造成重大影响。西方国家在非洲反恐面临窘境，从积极介入转为有限参与模式，不断缩减驻非反恐兵力，显露战略性撤退的意图。2022年11月，法国因与马里关系紧张，正式结束了开展9年的“新月形沙丘”行动，并将兵力转移至尼日尔。这表明法国通过反恐以求赢得在非洲影响力的行动失败，地区反恐机制面临变革。2023年7月，尼日尔发生军事政变后，法国与尼日尔关系变得紧张，双方的军事合作很快宣告结束；12月，法国1500余名军事人员及其作战装备全部撤离尼日尔，显示其无力有效协助非洲国家打恐而不得不跑路。与此同时，美国自2021年起暂停对马里、布基纳法索和几内亚的部分安全援助。美国2022年8月还发布所谓《对撒哈拉以南非洲的战略》，宣称将优先考虑反恐资源，以减少恐怖组织对美国国土、人员以及外交和军事设施的威胁。可见，美国关注焦点在于自身利益不受损害，并未将反恐与安全事项列入与非洲合作的优先事项中。就在西方国家消极退出之际，恐怖势力趁虚而入，在马里、布基纳法索、尼日尔等国更加肆无忌惮地策动恐怖袭击，致使地区安全局势进一步恶化。这表明，西方国家在非洲国家实行多年的反恐政策以失败告终，其势力撤出还为恐怖组织留下巨大的地缘真空、权力真空和安全真空。

第二，利用宗教与民族矛盾制造分裂。“伊斯兰国”惯用的伎俩是煽动宗教矛盾与教派冲突，并在中东伊拉克、叙利亚屡屡得逞，造成血腥后果。近年来，“伊斯兰国”在非洲故技重施，不断制造分裂局面。“伊斯兰国”在西非中非地区的尼日利亚、乍得、喀麦隆、尼日尔、刚果（金）、莫桑比克等地以基督徒为目标，杀害、斩首牧师，焚烧教堂，不断激化伊斯兰教与基督教之间的矛盾。该恐怖组织还将自己塑造成非洲富拉尼人的保护者，当地政府因而加大对富拉尼人的打击力度，甚至武装非富拉尼民兵，加剧了政府与富拉尼人的对立，使处于劣势的富拉尼人更倾向于寻求“伊斯兰国”的庇护，形成恶性循环。如，2023年4月，布基纳法索瓦希古亚市附近发生恐怖袭击后，托森富尔贝村约150名富拉尼居民被身着布基纳法索军队制服的男子枪杀。恐怖组织袭击基督徒以及富拉尼人被指责为“圣战”袭击的罪魁祸首，加剧了非洲不同宗教信徒与族群间的矛盾、冲突，加深了对抗与分裂，给恐怖主义的扩散造成更大缝隙。

第三，利用网络、社交媒体与新技术扩大影响。非洲恐怖组织将网络当成主战场、主阵地，导致网络安全形势日益严峻，对非洲地区和平与稳定构成威胁。其一，发动信息战。“伊斯兰国西非省”等恐怖组织不仅利用Telegram、WhatsApp等加密平台进行内外通联，还利用网络与社交媒体传播虚假信息，并敦促追随者将此作为“战争策略”的一部分。其二，扩大宣传战。当前，“圣战”组织将非洲三大语言之一的豪萨语作为重点宣传工具，增加豪萨语社交媒体账号，加大图片和视频等信息的输出力度，试图扩大宣传恐怖主义。“圣战”分子还以公开掩护秘密，采取多种方式掩盖涉恐网络行为。如，索马里“青年党”冒充新闻机构、博客和媒体名人传播涉恐信息，并从东非及其他地区招募新兵。其三，展示“圣战”训练成果，引诱、怂恿域外人员赴非加入“圣战”队伍。2022年5月，索马里“青年党”发布其训练外籍“圣战”分子（来自肯尼亚、坦桑尼亚以及英美等国）的视频，鼓动非洲和其他地区的穆斯林积极加入，并敦促难以出境的穆斯林在居住国发动恐怖袭击。其四，利用无人机、5G、3D打印机、AI等新兴技术实施恐怖活动。国际空间站（ISS）研究表明，“伊斯兰国西非省”已经在试验运送简易爆炸装置的无人机。各有关国家和国际社会的反恐斗争面临更大困难，任务更加艰巨。

第四，利用全球化加大恐怖主义威胁。冷战结束后，全球化加速发展，其双刃剑作用是南北方发展日益失衡、差距日益拉大，一些南方发展中国家日益边缘化、贫困化。不少地区和国家的民众生存条件恶化，遂生不满甚至怨恨情绪，并与西方的反全球化、民粹主义、极端主义等思潮产生共振。恐怖势力借此宣传极端思想，制造混乱和恐慌，发动恐怖袭击等，在非洲以及中东等地区国家扰乱社会秩序。关于1970—2010年中东北非地区恐怖主义水平与经济全球化、社会全球化和政治全球化指数的一项分析表明，恐怖主义与全球化的关系非常复杂，但在1970年代、1980年代和1990年代初期，某些类型的全球化的较高水平与恐怖主义呈正相关关系。还有学者考察了1996—2011年全球化对51个非洲国家的恐怖主义的作用后得出结论：政治全球化加剧了国内、跨国的恐怖主义，社会全球化加剧了跨国恐怖主义，经济全球化减弱了国内恐怖主义。尤其是，全球化和现代信息等高新技术的广泛运用使人们能够随时、随地保持联系和紧密沟通，这同样为宗教极端组织及其“理论家”所利用，便利其将极端主义思想传播到非洲的广大地区。当前，世界经济复苏乏力，联合国2030年可持续发展议程的落实明显滞后，非洲许多国家与不少地区尤其是发达国家之间的发展鸿沟、贫富悬殊加深，恐怖主义的社会土壤未减反增。

三、非洲与国际社会合作反恐

随着形势的发展，非洲地区成为国际反恐的前沿阵地，尽快遏制非洲恐怖主义的扩张势头、彻底逆转非洲反恐的不利局面迫在眉睫，任重道远。国际社会与非洲国家加大协调合作的力度，不断探索推进反恐斗争，为消除恐怖主义的社会土壤、恢复和平稳定、促进发展带来希望。

（一）强化联合国等国际组织的协调助力作用。为了维护非洲地区和平与稳定，联合国等国际组织应充分发挥协调助力作用，帮助非洲国家防止和打击恐怖主义和暴力极端主义。

第一，加大力度制裁恐怖组织。在全球层面，联合国打击恐怖主义最重要的战略工具是2006年9月通过的《联合国全球反恐战略》。联合国大会2023年6月通过第77/298号决议，再次审议了该战略，强调应统筹均衡地实施《联合国全球反恐战略》的“四大支柱”，即消除助长恐怖主义的条件，防止和打击恐怖主义，加强各国及联合国防止和打击恐怖主义的能力，确保尊重所有人的人权和实行法治为根基。这为国际社会继续有力地打击恐怖主义提供了战略支撑。在区域层面，在西非，2023年9月，联合国反恐怖主义办公室（UNOCT）与西共体在第78届联合国大会期间签署谅解备忘录，商定未来五年在预防和打击恐怖主义方面加强合作。在东非，鉴于索马里“青年党”活动的猖獗势头，联合国安理会2023年12月通过第2713（2023）号决议，决定采取武器禁运、切断资金来源、海上拦截等措施，对索马里“青年党”进行遏制和打击。但是，由于联合国框架内尚未出台关于国际反恐的全面公约，各国在具体反恐实践中并无统一标准，个别国家甚至将反恐政治化、工具化，因此难以对恐怖主义形成统一的威慑网络，限制了各国打恐的效果，今后非洲地区和国家尤其需要在这方面合力补短。

第二，大力支持非洲国家反恐。联合国、国际货币基金组织等国际组织对非洲国家反恐的支持主要体现在两个方面。一是在资金方面鼎力支持。联合国安理会于2023年12月通过第2719（2023）号决议，首次允许联合国使用分摊会费支持非盟主导的和平支持行动。这对于非洲整体反恐而言是重大利好。2023年11月，国际货币基金组织执行董事会批准了《2023年反洗钱/打击资助恐怖主义战略审查》，将指导该基金组织未来五年的反洗钱/反恐怖融资工作。二是在维和行动层面增进联合国与东道国的信任。2023年，联合国刚果民主共和国稳定团、联合国苏丹过渡时期综合援助团以及联合国马里多层面综合稳定团均被东道国终止。联合国维和行动“不被欢迎”主要是东道国认为其未能有效制止“圣战”分子的扩散。然而，联合国维和团撤离后，马里与尼日尔等地的恐怖组织攻城掠地，每天都在大肆行动并占有领土，实际效果适得其反。因此，为了有效助力非洲国家打击恐怖主义，联合国等国际组织不仅要对非洲国家予以大量资金支持，还应与其保持充分沟通，化解关键矛盾分歧，重建信任与合作关系，推动联合国维和行动的顺利展开。

第三，深化全方位反恐合作。非洲国家在反恐中日益重视借助国际组织力量，越来越多国家加入各种国际组织。2023年9月，非盟正式加入二十国集团（G20），成为欧盟之后第二个加入其中的地区组织。G20《新德里宣言》强调，恐怖主义是国际和平与安全最严重的威胁之一。2023年8月，《金砖国家领导人第十五次会晤约翰内斯堡宣言》宣布，同意埃及与埃塞俄比亚等国成为金砖国家正式成员，支持金砖国家根据《金砖国家反恐战略》和《金砖国家反恐行动计划》开展活动。这将为非盟与非洲国家推进反恐提供机制保障，有利于其在国际事务中为反恐争取更多话语权和更有力的支持。同时，国际社会就非洲反恐问题加强了集体磋商，推进合作。2023年3月，联合国安理会召开“加强联合国同区域组织反恐合作”高级别公开会议。联合国还计划于2024年4月在尼日利亚召开非洲反恐峰会，主题为“加强区域合作和机构建设，应对非洲不断变化的恐怖主义威胁”。2023年10月，国际刑警组织第26届非洲区域会议指出，全球警务最重要目标之一是应对恐怖主义威胁。一系列行动表明，联合国等国际组织将充分利用自身优势，发挥统筹协调作用，加强反恐合作，推动以地区方式解决地区争端，不断凝聚非洲国家反恐的向心力。

（二）筑牢地区国家共同安全防线。非洲地区整体反恐的有力推进，在很大程度上取决于多边与双边的反恐合作，其中的关键是在区域范围内弥合分歧、化解矛盾，筑牢安全屏障。

第一，推进地区反恐机制变革。目前，非洲地区反恐机制比较碎片化。在萨赫勒地区，以法、美为首的西方势力退出后，决定支持西非七国合作反恐的阿克拉倡议（AcaraAgreement），其中美国的主导思想是“部分参与”，只在幕后发挥支持作用。在索马里，非盟驻索马里过渡特派团（ATMIS）撤出之后面临巨大压力。非盟驻索马里过渡特派团至2023年6月撤军2000人，将超过5个前沿作战基地（FOB）移交给索马里军队，并将于2024年12月授权期满时全部撤出。恐怖组织索马里“青年党”趁机加大力度策动恐怖袭击，以图逼使反恐部队尽早退出。2023年5月，“青年党”在下谢贝利州发动“5·26”恐怖袭击，导致非盟驻索马里过渡特派团军营54名士兵死亡。此次袭击是乌干达军队自2007年部署到索马里以来遭遇的最致命袭击。在乍得湖流域，多国联合特遣部队（MNJTF）目前重点打击“伊斯兰国西非省”与“博科圣地”。其于2023年4月利用二者之间的内讧发起“哈尔滨库纳玛行动”（OperationHarbinKunama，豪萨语意为“射杀蝎子”），然而反恐效果并不显著。面对日益猖獗的恐怖主义威胁，非洲各地区反恐力量的进退、反恐措施的张弛都需要有战略考量和战术配合。

第二，强化多边与双边反恐合作。非洲国家众多，政治社会形势复杂，弘扬多边主义是有效应对恐怖主义的重要途径。近年来，非洲国家加强了区域内部及与外部国家的反恐合作。2023年7月，第二次俄罗斯—非洲峰会参与者同意建立新的俄罗斯—非洲永久性安全机制，旨在打击非洲大陆的恐怖主义和极端主义。2022年2月，第六届欧盟—非盟峰会在布鲁塞尔举行，双方宣布继续支持非洲主导的和平支持行动，并加强在网络安全、打击恐怖主义融资等安全领域的合作。根据2018年《非盟—欧盟和平、安全与治理谅解备忘录》，欧盟自2020年至2023年年底提供了4000万欧元，支持非洲和平与安全架构全面投入运作。域内双边、域内外联通的反恐合作逐渐增多。比如，科特迪瓦既在北部加强与马里和布基纳法索的军事合作，还与法国在阿比让附近的雅克维尔开设国际反恐学院（AILCT）。美国在索马里反恐实施“割草”（MowingtheGrass）行动，采取空袭和定点袭击的方式助力索马里政府打击“青年党”。

其间，非洲区域组织为合作反恐近年来迈出了切实步伐。西共体表示有意愿和决心提供必要的财政和技术支持，以有效执行《消除恐怖主义行动计划》。新成立的萨赫勒国家联盟（AllianceofSahelStates）宣布，其首要任务就是打击恐怖主义。然而，西共体与萨赫勒国家联盟时有龃龉。因为萨赫勒国家联盟成立伊始就同时致力于共同反恐和稳定国内政权，防止西共体和某些西方国家的军事干预甚或颠覆活动。2023年7月，西共体拟对尼日尔政变进行军事干预。9月，尼日尔新政府与马里、布基纳法索三国成立萨赫勒国家联盟与之抗衡。三国签署共同防御协议《利普塔科—古尔马宪章》，协议要求签署国在其中任何一个缔约国遭受袭击时必须提供包括军事支持在内的援助，标志着三国在安全和共同防御方面迈出决定性的一步。2024年1月，三国发布联合公报，宣布立即退出西共体，意味着萨赫勒国家联盟与西共体的矛盾升级。西共体与萨赫勒国家联盟之间搁置争议、弥合分歧的问题故此成为区域合作中的首要任务。

（三）提升非洲国家反恐能力。国际反恐实践反复证明，各国只有建设专业、高效、强有力的安全队伍和过硬的打恐能力，才能对恐怖主义活动形成有效震慑；只有推动本国可持续发展，铲除恐怖势力滋生的土壤，才能从根本上解决恐怖主义威胁。非洲国家更不例外，并且循着这一路径扎实推进了反恐事业。

第一，强化政府治理能力。一个国家拥有高效政府、较强治理能力是维护国家安全、打击恐怖主义的基础。非洲一些国家治理能力薄弱、安全部队掌控力有限，难以对本国实行全域性管治，这给恐怖分子留下了肆虐的空隙。美国独立的非盈利性研究和教育组织——和平基金会发布的《2023年脆弱国家指数报告》显示，索马里是全球最脆弱的国家。布基纳法索、刚果（金）等国政府亦无力维持本国法律、秩序和安全，也在全球最失败的国家之列。目前，这类非洲国家都面临严峻的恐怖主义威胁。但是，要想有效打击恐怖主义而言，必须首先强化政府治理能力，不断提升自主维和、维稳和反恐能力。国际社会在与非洲国家的反恐合作中应该着力加强非洲反恐战力，以提升对方反恐能力和水平为目标，“授之以渔”而非“授之以鱼”，帮助非洲国家在情报、资金、装备、后勤补给等方面提升反恐能力，不断促进非洲国家的政治稳定、经济发展和社会安宁，确保其具备维护本国安全与稳定以及应对恐怖威胁的能力。

第二，加强反恐的软硬两手。面临复杂严峻的反恐形势，非洲国家日益重视软硬两手并用，既加大军事打击恐怖组织的力度，又采取去极端化措施，力求对于恐怖主义实行标本兼治。在法律上，2022年5月，莫桑比克议会批准了一项严厉的反恐法案，规定任何故意散布有关恐怖行为虚假信息的人可被判处8—12年监禁。2023年3月，索马里为了更好地打击恐怖主义，通过了具有历史意义的反恐法。2024年1月，刚果（金）因“资助恐怖主义”罪名将15人判刑5—10年。在军事上，自2021年7月起，南部非洲发展共同体（SADC，简称“南共体”）和卢旺达安全部队向莫桑比克德尔加杜角地区部署军队，极大地削弱了“伊斯兰国”附属组织“先知的信徒”的战斗力，破坏了其指挥所和活动基地。2023年，“先知的信徒”制造的暴力袭击事件首次下降27%，死亡人数下降43%，是该组织2019年以来的最低水平。这说明强硬反恐的举措收到了良好效果，打击了恐怖分子的嚣张气焰。

同时，为了消除恐怖主义、极端主义等威胁的根源，几内亚湾沿海国家近年来不断加强军民合作，努力满足有关社区的社会经济需求，加强社区及其居民的自立、自我管理能力，有效抵御恐怖主义、极端主义及其他跨国犯罪组织的拉拢和渗透。

实际上，联合国早就对此予以重视，并启动了相关多边议程。联合国大会2015年12月提出的《防止暴力极端主义行动计划》（A/70/674）指出，贫困、失业和教育程度低以及暴力极端主义团体随意歪曲和利用宗教信仰等，是暴力极端主义的背景和成因。联合国反恐怖主义办公室实施了“预防和打击暴力极端主义全球计划”（PCVE），以期增强抵御暴力极端主义的能力、减少恐怖主义威胁。2023年2月，联合国开发计划署发布的报告指出，生计所迫和贫困失业是萨赫勒地区民众加入极端暴力组织的主要诱因之一。非洲迫于自身的现实困难，早就开始响应联合国的号召，努力发展经济、改善民生，为铲除恐怖主义积蓄力量。在区域层面，非盟提出《2063年议程》，该议程七大愿景之一就是建立和平、安全的非洲。西共体通过的“2050年愿景”主要基于五大支柱，居于首要位置的就是和平、安全与稳定以及治理与法治。南共体积极推动南部非洲区域一体化，呼吁成员国之间主动共享有关反恐的信息，以有效应对恐怖主义挑战。东共体2023年11月吸纳索马里为正式成员，促进索马里与其他成员国在各个领域开展合作，有助于扭转索马里境内恐怖势力猖獗、国家治理脆弱的不利局面。在国家层面，南非政府提出“经济重建和复苏计划”，制定了加速经济改革、提升国家治理能力等五大目标。2023年1—11月，莫桑比克综合采取发展经济、军事打击、颁布反恐法和机构调整等政策，助推反恐取得初步成效。尤其令人关注的是，非洲最大经济体以及人口最多的国家尼日利亚为走出多年来最严重的经济危机积极努力，如加强基础设施建设、创造就业机会、抑制通胀、优化投资环境等，目前逐渐扭转颓势，预计2023—2025年经济增长率将达3.5%以上,民生福祉逐渐改善。越来越多的非洲国家认识到，西方强加给非洲的发展方式以及在非洲推行的反恐之道行不通，因而努力探寻适合本国国情的发展道路和反恐路径。非洲国家发展经济、消除贫困、维护社会稳定与地区安全不断取得进展，反恐铲瘤的斗争闪现出希望之光。（注释略）

原文刊登于《现代国际关系》2024年第2期，2024年3月25日作者同意在CGE微信公众号、官网转载。