杨舒羽，外交学院博士研究生

自新冠疫情发生以来，习近平总书记多次强调，要切实保护好海外公民的安全和健康。外交部和各驻外使领馆都紧急行动起来，在全球范围内开展了一场前所未有的领保专项行动。

纵观2021年世界局势，全球疫情继续蔓延跌宕，百年变局加速演进，给海外中国公民安全带来前所未有的挑战。2021年，我国对外全行业直接投资9366.9亿元人民币，同比增长2.2%(折合1451.9亿美元，同比增长9.2%)。其中，我国境内投资者共对全球166个国家和地区的6349家境外企业进行了非金融类直接投资，累计投资7331.5亿元人民币，同比下降3.5%(折合1136.4亿美元，同比增长3.2%)。我国对共建“一带一路”的57个国家非金融类直接投资1309.7亿元人民币，同比增长6.7%(折合203亿美元，同比增长14.1%),占同期总额的17.9%,较上年同期上升1.7个百分点。中国旅游研究院(文化和旅游部数据中心)预计2021年中国公民出境旅游人数为2023万人次，同比下降86.9%。2021年，我国对外劳务合作派出各类劳务人员32.3万人，较上年同期增加2.2万人；其中承包工程项下派出13.3万人，劳务合作项下派出19万人。年末在外各类劳务人员59.2万人。全球留学生中的中国留学生数量最多，据全球高等教育分析机构QS于2020年对3万名留学生进行的调查，一半以上的受访者表示留学计划受到了影响，其中中国学生人数最多，占受影响总数的66%。这些学生中，近半数决定推迟留学计划，部分人决定改变留学目的地。不过，整体上决定放弃留学的人数很少，仅占4%。也就是说，绝大部分中国学生仍然会在逆境中坚持“留学梦”。

本文以2020年10月至2021年10月公开报道的全球发生的海外中国公民安全事件为基础，通过深入分析不同群体涉及的安全事件，展现海外中国公民安全现状，探析海外中国公民安全面临的挑战，归纳总结海外中国公民安全事件特征，对疫情防控常态化时期维护海外中国公民安全提出建议。

根据公开报道，2021年海外中国公民安全事件共计297起，遇难61人。虽然仅凭公开报道无法全面了解海外中国公民的安全现状，但有助于分析当前海外中国公民现状的特点及其面临的挑战，为未来做好安全防范措施提供依据

(一)海外中国公民安全事件的基本情况

根据安全事件的群体分类，涉及留学人员的安全事件共计61起，约占20.60%;涉及游客的安全事件共有13起，约占4.40%;涉及海外劳务人员的安全事件共19起，约占6.42%;涉及渔民及船员的安全事件9起，约占3.04%;剩余安全事件涉及的中国公民无法确定其具体身份，故统一归纳为其他中国公民，这类安全事件数量为194起，约占2021年海外中国公民安全事件总数的65.54%(见图1)。受新冠疫情影响，涉及中国游客的海外安全事件数量显著下降，留学人员与其他海外中国公民的安全事件数量较上一年度有所上升。涉及海外劳务人员、渔民及船员的海外安全事件数量与上一年度基本持平。

图12021年不同海外中国公民群体安全事件占比

资料来源：根据中国领事服务网、新华网、人民网、央视网、中国新闻网、中国侨网、环球网、澎湃新闻、中华网、外交部、商务部、文旅部、教育部、公安部、《人民日报》(海外版)等网站数据统计得出。下同

按安全事件类别划分，海外中国公民安全事件出现新的事件类别，安全风险排序也发生很大变化(见表1)。

(二)海外中国公民安全事件特征

海外中国公民安全事件总量持续减少，但对中国公民合法权益的侵害不容乐观。受到新冠疫情全球大流行、国际航班熔断机制等影响，中国公民出境游人数大幅下降，而受各国防疫政策的影响，大量常驻海外的中国公民被迫滞留海外，短期内无法回国。因此，在2021年，海外安全事件主要涉及常驻海外的中国公民。相较于新冠疫情前，海外中国公民安全事件呈现四个特征：第一，海外安全事件的数量明显下降；第二，海外安全事件涉及主体是常驻海外的中国公民，如留学人员、其他中国公民；第三，电信诈骗与种族歧视类案件数量激增；第四，新冠疫情危及海外公民人身安全并引发相关安全事件。

从安全事件类型来看，第一，涉及新冠疫情的公共卫生安全事件数量上升，这不仅包括在所在国期间感染新冠引发的事件，也包括往返途中因感染引发的事件以及违反所在国防疫政策，如篡改健康码，导致新冠感染扩散的事件。第二，诈骗事件与种族歧视事件数量明显上升(见图2)。通过捏造招工需求、提供免费旅游、参与跨境赌博等方式将中国公民骗至境外限制人身自由甚至暴力殴打，强迫其参与赌博或电信诈骗的事件在我国周边国家时有发生。除这些传统诈骗手段外，又出现了涉及疫情的提供虚假回国机票、办理健康码、接种疫苗、虚假包机、购买“健康包”等新型诈骗方式。针对留学生群体，还出现了“虚拟绑架”电信诈骗的方式，专门骗取海外留学生家长钱财。此外，受到将新冠病毒污名为“中国病毒”的影响，涉华种族歧视的安全案件时有发生，尤其是在欧美国家，多次出现种族歧视引发的暴力事件。从案件数量来看，除去诈骗与新冠疫情类安全事件，海外中国公民安全事件的数量与新冠疫情前相比连续两年下降，原因是国际旅行人数锐减，各国“封城”“居家隔离”等政策使得安全事件发生概率降低。

图22019～2021年中国公民遭遇诈骗案件数量

由于电信诈骗案件与种族歧视事件频发，欧洲超过亚洲成为2021年发生海外中国公民安全事件数量最多的地区(见图3)。

图32021年海外中国公民安全事件地区分布、遇难人数情况

最后，海外中国公民安全事件类型“稳中有变”,针对中国公民的社会治安事件，尤其是盗抢、袭击、绑架案件的性质依然十分恶劣，并造成严重后果。据中国驻美大使馆消息，新冠疫情以来，美国纽约、旧金山、洛杉矶等城市仇亚犯罪案件纷纷再创新高，针对各地亚裔社区发动的仇恨犯罪，严重程度前所未见。2021年3月16日，亚特兰大市内及周边地区接连发生3起枪击事件，8人遇害，其中6人是亚裔女性，包括1名华裔、1名中国公民。2021年3月20日，美国多地举行了主题为“停止仇恨亚裔”的游行和集会，以此抗议亚特兰大枪击案和针对亚裔的恶性事件。多地发生针对亚裔的仇恨事件加深了在美亚裔群体的忧惧，在美中国公民的安全受到威胁。2021年8月18日，3名中国公民在刚果(金)东部伊图里省遭不明身份武装人员绑架，同时涉及中国公民的盗抢案件频发。2020年10月至2021年10月，盗抢、袭击、绑架事件占危害我国海外公民安全社会治安事件的一半以上。

(一)涉及其他海外中国公民的安全事件

2021年，涉及其他海外中国公民的安全事件共计194起，共有39人遇难，亚洲与欧洲是安全事件的主要发生地，分别占34.5%和28.3%。在各类安全事件中，社会治安类事件44起，其中包括遭遇劫持后遇害等恶性案件。2021年1月13日，柬埔寨金边发生一起绑架杀人案件，两名中国公民遇害；南非开普省先后发生两起中国公民遭绑架案件，2021年3月3日，两名被绑中国公民均平安获释；2021年3月22日，斐济连续发生多起针对华人的盗抢事件；由于治安形势十分严峻，歧视和暴力犯罪时有发生，在美中国公民不时成为受害者，2021年4月27日，一名中国公民在洛杉矶遭遇枪击，不幸遇难。

除盗抢、袭击、绑架事件外，诈骗类案件成为其他海外中国公民安全事件的主要类型，据公开报道，2021年仅在欧洲就发生了42起针对中国公民的诈骗案件，主要包括冒充“公检法”人员、使馆工作人员、电商物流客服的诈骗活动，以及虚假投资理财诈骗。在一些亚洲国家和俄罗斯，还出现主要针对中国公民的“杀猪盘”诈骗和赌博诈骗，并由此引发暴力事件。2021年共发生包括招工诈骗案件在内的诈骗安全事件83起，中国驻西班牙大使馆曾至少8次提醒当地中国公民防范电信诈骗，中国驻美大使馆也曾发布《防范电信网络诈骗宣传手册》,提醒在美中国公民防范电信诈骗。诈骗类案件还呈现与疫情结合的新特点，新增了通过购买虚假机票骗取当事人钱财，利用使馆发放“健康包”等防疫政策骗取中国公民钱财，假冒使馆工作人员谎称打疫苗套取中国公民身份及银行卡信息，声称大使馆将要送文具等骗取银行卡信息等诈骗手段。

与2021年同期相比，种族歧视愈演愈烈，亚裔成为主要受害者。美东华人社团联合总会会长梁冠军说，新冠疫情发生后，美国部分地区出现歧视华裔甚至亚裔的现象，尤其在华人集中的加州和纽约地区。除言语骚扰外，还有推操、肢体攻击、禁入场所甚至打砸等极端事件。

疫情期间，菲律宾、马来西亚、柬埔寨、缅甸等国家成为跨境线上赌博的高发地，博彩公司招募国内代理，在线上招揽境内中国公民参与线上赌博，或组织赌博人员偷渡到境外赌博。2021年1月22日，一名在柬埔寨开设赌场的中国公民遇害。同年10月，黑龙江省公安厅破获的非法组织中国公民赴“水晶虎宫殿”赌场跨境赌博案抓获犯罪嫌疑人142名，核查认定赌资16亿元。非法赌博活动造成中国公民的财务损失甚至危及生命安全，受害者被诱骗到境外参与赌博后，往往会遭到毒打、绑架、勒索。

2021年，在新冠疫情持续影响下，海外中国公民公共卫生安全受到巨大威胁。9月13日，中国驻新加坡大使馆接到数十名在新染疫中国公民求助，其中包括一些旅游、探亲、商务等短期来新人员。也有不少中国公民在健康检查后放松防范，在回国途中感染新冠。公共卫生事件中，除感染新冠病毒外，3名中国公民在美国西部地区感染“山谷热”,其中2人病故。

(二)涉及中国海外留学人员的安全事件

新冠疫情致使国际航班采用熔断机制，大量留学生滞留海外，同时“居家隔离”等政策降低了中国海外留学人员遭遇社会治安事件、意外事故、交通事故的概率。但是，与2020年同期相比，涉及中国留学人员海外安全事件总量不降反升，总计61起，导致8人遇难，这主要是由出现的新情况、新特点决定的。

首先，诈骗事件数量继续上升。虚拟绑架类电信诈骗重新针对中国留学生，尤其以初来乍到的留学人员为重点目标。2020年9月，在澳留学女高中生沦为受害者，其在家属支付20多万澳元的赎金后被警方找到。同时，利用留学生回国心切的心理，新增了围绕疫情的“提供虚拟机票”“代办健康码”等新型诈骗形式其次，留学人员的出入境受阻事件增多。除不符合防疫规定被遣返外，美国执法机构对中国在美留学人员进行任意盘查、滋扰、没收个人物品、扣留等案件急剧增加。特朗普政府时期签署的第10043号总统令，导致2021年超过500名中国留学生赴美签证被拒。数名赴美中国留学生在休斯敦机场入境时遭遇盘查，甚至有人被限制人身自由长达50多个小时，最终被无理由遣返回国。

再次，中国留学生在海外遭遇种族歧视的情况增加。多名英国留学生在谢菲尔德和剑桥等地接连遭受种族歧视导致的袭击。由疫情“污名化”带来的种族歧视进一步加剧，对美民众形成不良引导，引发新一轮针对亚裔的歧视和暴力。

最后，疫情引发中国留学生的心理疾病。新冠疫情导致约140万名中国留学生滞留海外，其中，在美国约有41万名，加拿大约有23万名。根据第三方心理机构的问卷调查结果，高达83.95%的受访留学生至少经历过一次心理崩溃，44.58%的受访留学生想过放弃学业。身体健康问题、安全问题、学业在疫情下受阻等都影响中国海外留学生，使其陷入进退两难的境地，并进一步产生心理健康问题。

(三)涉及中国海外劳务人员的安全事件

根据公开报道，2021年共发生19起涉及中国海外劳务人员安全事件，共有9人遇难。社会治安问题始终是威胁中国海外劳务人员安全的首要因素。这些事件主要发生在厄瓜多尔、黎巴嫩、巴基斯坦等国，除了经济发展水平不高之外，恐怖袭击也是导致这些国家社会治安事件频发的主要原因。

受各国“断航”“封关”等防疫措施的影响，中国劳务人员大量滞留海外。2020年，我国对外劳务合作派出各类劳务人员30.1万人，较上年同期减少18.6万人。疫情之下，中国海外劳务人员也感染了新冠病毒。疫情对于海外劳务人员的影响还表现在经济下行压力增大，各国为保障本国国民的就业，缩减外国劳务人员就业岗位。疫情冲击下失业率飙升，部分文化水平较低的中国海外劳务人员受到“失业潮”的冲击。

(四)涉及中国游客的海外安全事件

2021年涉及中国游客的海外安全事件共13起，1人遇难。从安全事件发生的类别来看，意外事件1起，为卷入海中遇难；自杀、失踪和失联事件1起；违背当地公序良俗事件1起；参与赌博事件10起。

“旅游参赌”成为2021年中国游客海外社会治安事件的主要类型，截至2021年4月，全国公安机关共侦办各类跨境赌博及相关犯罪案件1.7万余起，抓获犯罪嫌疑人近11万名，已移送起诉3.5万余名；打掉网络赌博平台3400余个、打掉非法支付平台和地下钱庄2800余个、非法技术团队1300余个、赌博推广平台2200余个，查扣冻结一大批涉案资金，有力逆转了跨境赌博犯罪上升趋势，打击治理工作取得显著成效。跨境赌博、旅游参赌成为影响中国游客海外安全新的风险点。

(五)涉及中国渔民及船员的海外安全事件

2021年涉及中国渔民及船员的海外安全事件共9起，其中8起发生在菲律宾、韩国海域。2021年10月21日，中国渔船在韩国附近水域倾覆，4名中国船员中2人获救，2人失踪。2021年12月中国渔船在越南附近海域沉没，船上3名中国船员1人获救，2人遇难。由于疫情期间各国防疫政策的限制，海外中国船员轮换十分困难，船员超期服役现象严重，船员长期在疲劳状态下工作，身心健康方面存在问题。

2021年11月22日，中国海员建设工会和中国船东协会出台《新型冠状病毒肺炎疫情防控期间船员劳动待遇标准》,这是我国首个通过行业协商确立的新冠疫情期间劳动待遇标准，标准对船员在新冠疫情期间在船工作涉及的各方面特殊情况进行了详细约定。包括：船舶防疫用品配备，船员在集中隔离、医学观察或境外滞留期间的相关费用，船员防疫补贴和疫情期间伙食补贴等内容，为确保船员的工资收入、休息休假等权益和在船生活质量提供了依据。

2021年，随着新冠疫情反复，海外中国公民公共卫生安全风险依然存在，除此之外，歧视亚裔所带来的社会治安风险也进一步增加，电信诈骗、跨境赌博成为新的风险点。

一方面，新冠疫情增加了海外中国公民面临的安全风险种类。

新冠疫情对全球经济的影响逐步显现，世界经济下行压力增加，《2022世界发展报告：金融为公平复苏护航》指出，由新冠疫情引发的全球公共卫生危机将演变为100多年来全球最大的经济危机，造成增长大幅倒退、贫困率增加、不平等加剧。疫情使世界贫困人口增加，贫困进一步刺激犯罪率的上升。受此影响，海外中国公民面临多种风险挑战。

首先，受到病毒“污名化”和种族歧视的影响，在社会治安类事件中，由种族歧视引发的暴力事件数量上升，海外留学人员成为主要受害者。其次，疫情期间诈骗类安全事件数量创历年来新高，尽管我国各驻外使馆发布提醒、分发防诈骗宣传手册，仍有不少海外中国公民掉入诈骗圈套。再次，新冠疫情威胁海外中国公民身心健康。各类海外中国公民群体均发生感染新冠事件。最后，出境旅游参赌成为2021年中国海外游客发生安全事件的主要诱因。

另一方面，新冠疫情使海外中国公民正当权益受到损害。

受到新冠疫情影响，海外中国公民的合法居留、就业、受教育等正当权益无法得到保障。2021年10月，30名中国留学生因疫情影响，未按时提交入境记录被美国取消留学生身份，受影响的学生只能离境重新申请签证后再返校学习，而国际航班减少与航班“熔断”使回国机票“一票难求”,且滞留所在国又面临签证过期的风险，这使海外中国留学生陷入两难境地。由于疫情造成的全球性经济危机，许多国家收缩工作签证，保护本国公民就业。2020年6月22日，美国政府发布政令收紧工作签证发放，这一做法适用于公告生效之时不在美国、无有效非移民签证以及除签证外没有准许其赴美和入境官方旅行文件的外国人。收紧工作签证的发放，甚至暂停发放工作签证，减少外国劳务人员工作岗位，都对海外劳务人员的就业权利造成不小的冲击。

疫情之下，身处海外的中国同胞生命安全受到严重威胁。当此之时，中国领事保护工作全力以赴，奋力为海外同胞纾困解难。中国的抗疫外交展现了国际担当，“春苗行动”致力于帮助海外中国公民尽快接种新冠疫苗。2021年以来，该行动陆续在世界多国启动，一些具备条件的国家还设立了地区接种点，为周边国家有需要的同胞提供服务。截至2021年7月1日，外交部和各驻外使领馆已协助超过170万名海外中国公民在160多个国家接种中外新冠疫苗。“春苗行动”成为“外交为民”理念的生动实践。疫情防控常态化时期，可以从以下四方面着手开展领事保护工作，更好地维护海外中国公民安全。

(一)拓宽领事保护宣传途径

中国的政治体制十分有利于发挥“一盘棋”的优势，调动各方参与领事保护工作。互联网的普及对传统领事工作造成了一定的挑战，但同时也为领事保护工作创造了机遇。应发展“互联网+融媒体+领事保护”模式，多渠道、多方式、多角度参与领事保护宣传工作。2021年5月上线的“中国领事”App,为海外同胞提供更加便捷的领事服务，实现“掌上办”“零跑腿”。“中国领事”App中包含“12308热线”一键呼叫、领取养老金资格认证、领事认证查验、领事新闻资讯、“护照旅行证”及“应急旅行证”在线办理、安全提醒、通知公告、一站式获取领事资讯等功能。推进云端办照、视频公证、移动支付等便民措施。除便民举措之外，中国领事保护需要继续发挥“互联网+融媒体+领事保护”模式的优势，在应对疫情“污名化”、反对种族歧视等方面加强国际舆论宣传。

(二)充分发挥国际组织与双边关系在领事保护中的作用

充分发挥国际组织在多边关系中的作用，通过多边合作宣传我国的理念与方案，使其成为国际组织的共识，从而更好地推动中国领事保护工作，保护中国海外利益。但这一过程耗时长久且投入巨大，对比发现，能够简单高效地通过签署友好条约等方式更为直接地保护海外中国公民安全。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》,组建中华人民共和国国家国际发展合作署。通过援助加强双边合作将有利于我国企业和公民的正当利益保护。我国在对外援助时，不仅应援助受援国的经济项目和文化项目，也应帮助受援国进行社会和法律保障体系建设，通过加强与东道国法律制度合作，向东道国政府反馈我国企业和公民的正当利益保护需求，以争取东道国法律能够保护我国海外利益。

(三)健全完善涉外法律法规，为海外中国公民提供法律保护

我国海外公民权益缺乏法律的系统保护。例如，劳务人员与国外雇主之间应订立确定劳动关系的合同，但该劳动合同却不属于我国劳动合同法的适用范围。我国现行《对外劳务合作管理条例》属于行政法规，法律位阶较低，原则性强，具体操作细则有待进一步明确，因此，制定一部保护公民海外安全的全国性、基础性法律是当务之急。随着中国综合国力的增强以及与共建“一带一路”国家的深入合作，海外中国公民安全法律保障体系亟待健全完善。可以参考劳务输出大国菲律宾的做法，为海外公民，特别是劳务人员设立专门的机构提供保障，还有法律援助机构为海外劳务人员提供法律服务，有效保障海外劳务人员的权益。

(四)引导社会组织、华人华侨等多种力量参与领事保护

面对领事资源不足、领事保护任务艰巨的现实局面，应引导非政府组织，培育私人安保公司，引入商业保险，组织华人华侨参与领事保护。

随着中国对外投资的扩大，私人安保公司也逐渐走出国门，开始主动适应我国海外安全利益保护需求，积极探索参与保护我国境外企业、机构和人员安全的新途径。商业保险产品可以有效弥补企业及公民在海外遭遇安全事件所造成的经济损失。但我国保险机构主营业务在国内，加之共建“一带一路”国家经济发展水平差异巨大、地缘政治复杂、商业习惯及社会风俗迥异，国内保险机构海外业务难以拓展，国外保险业务占比很低，远不及发达国家保险机构。

新冠疫情发生以来，华人华侨不断反对针对华裔亚裔的种族歧视。美国知名侨领、南加州华人社团联合会荣誉主席张素久认为，部分美国政客应该立刻停止污名化中国的言行，停止煽风点火，避免美国亚裔再遭受不公正对待。此外，亚裔要团结起来，理直气壮地反对歧视。新冠病毒在巴西蔓延的时候，生活在里约热内卢的华侨华人组织多批次志愿者，为最需要的地方送去抗疫防护物资，为受疫情影响的困难家庭送去基本生活用品。意大利疫情期间，华人华侨自发组织起来，为在意大利米兰市区及周边的中国留学生送药，建立“网上方舱医院”,成立“抗疫应急救援中心”,为华人提供翻译、预约核酸检测、医疗机构信息整合、送药送生活物资等服务。组织华人华侨参与海外中国公民领事保护，有利于继续发挥华人华侨联系驻在国与使馆、使馆与当地海外中国公民的桥梁与纽带作用。

党的十九届四中全会明确指出，要“构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全”。纵观2021年世界形势，全球疫情跌宕蔓延，百年变局加速演进，世界进入动荡变革期。面对前所未有的挑战，各国都在探索应对之道，人类需要作出正确抉择。以人民为中心，是中国外交的价值底色。保护海外中国公民安全，始终将海外同胞的冷暖安危放在心头，将外交为民担在肩上。2021年以来，我国在全球推进“春苗行动”,协助海外同胞接种新冠疫苗，已惠及180国数百万人次。外交部“12308”热线24小时为我海外中国公民提供快捷的领事保护服务，已接听来电超过50万通。驻外使领馆处理各类领事保护与协助案件约6万件。我国全力守护海外中国公民生命安全，在全球范围开展风险评估预警服务，协助赴海外企业人员提升安防能力，及时撤离高危地区侨民，妥善处理重大恐袭事件，全力营救被绑架人员。在疫情防控常态化背景下，更需要中国外交领事服务拓宽服务渠道，多角度、全体系服务于广大海外中国公民及华人华侨。加强海外中国公民利益保护是外交为民的最真实写照，真正做到“无论走到哪里，祖国在你身后”。（注释略）

原文来源：张蕴岭主编《海外公共安全与合作评估报告（2022）》，世界知识出版社2023年10月出版，103-123页。